IV SAB/Wr 561/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.F. na bezczynność Wójta Gminy Złotoryja w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania I. stwierdza, że Wójt Gminy Złotoryja dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Złotoryja do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnym. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2023 r., DA.4380.18.2023 działający z upoważnienia Wójta Gminy Złotoryja Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi (dalej: organ I instancji) działając na podstawie art. 2 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.; dalej: u.d.w.) poinformował A. F. (dalej: Strona, Skarżąca), że wniosek o wypłatę dodatku węgłowego z dnia 28 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania. Uzasadniając pozostawienie wniosku bez rozpoznania organ I instancji przytoczył treść art. 2 ust 3a, art. 2 ust. 3b u.d.w. oraz wskazał, że wniosek Strony o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny mający ten sam adres miejsca zamieszkania. Na adres podany przez Stronę na wniosku o wypłatę dodatku węglowego przyznany został już dodatek węglowy na podstawie wniosku złożonego w dniu 19 sierpnia 2022 r. W związku z tym wniosek Strony jako kolejny mający ten sam adres miejsca zamieszkania należało pozostawić bez rozpoznania. Jednocześnie organ I instancji pouczył Stronę, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, którą można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca pismem z dnia 6 października 2023 r. złożyła ponaglenie na bezczynność organu I instancji w zakresie niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie poprzez pozostawienia złożonego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia 23 października 2023 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie pozostawienia mojego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania zarzucając naruszenie: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3a i art. 2 ust.3b u.d.w. poprzez ich błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, i skutkujące w efekcie pozostawieniem sprawy bez rozpoznania, choć Skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo że Skarżąca wykazała, iż pod jednym adresem zamieszkania prowadzone jest przez skarżącą oddzielne gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, 3) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 3d, ust. 15b, 15c, 15d u.d.w. poprzez zaniechanie przez organ I instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego, a w szczególności między innymi na zaniechaniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach dwóch oddzielnych gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa współdzielonego źródła ogrzewania, 4) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.2 ust.3c u.d.w. poprzez zaniechanie przez organ I instancji należytego rozpatrzenia i oceny skutków złożonego oświadczenia przez skarżącą, iż nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, choć to oświadczenie wraz z faktem prowadzenia przez skarżącą odrębnego gospodarstwa domowego, uprawniało do otrzymania wnioskowanego dodatku węglowego, 5) naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania w zakresie pozostawienia wniosku skarżącej o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania, mimo że w takim samym stanie faktycznym i prawnym były przyznawane przez organ dodatki węglowe innym gospodarstwom domowym, zamieszkujących tak jak u skarżącej, pod tym samym adresem w odrębnych lokalach, 6) naruszenie art, 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uznania przez organ, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do bezczynności organu, albowiem pozostawienie złożonego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania nie naruszyło przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o: uwzględnienie przez organ zasadności wniesionej skargi w ramach tzw. samokontroli, ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i przyznanie skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego, w przeciwnym przypadku wniosła o: zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i przyznanie Skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego, ewentualnie wydanie orzeczenia o przyznaniu dodatku węglowego, zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych oraz skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, odwołując do orzecznictwa sądów administracyjnych szeroko uzasadniła swoje stanowisko. W ocenie Skarżącej organ pozostawiając złożony wniosek bez rozpoznania dopuścił się bezczynności, albowiem w omawianej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, aby organ nie mógł jej załatwić poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Do skargi dołączyła kopię złożonego ponaglenia wraz rozstrzygnięciem SKO w Legnicy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., albowiem Skarżąca składała już do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Kierownika GOPS Złotoryja, a skarga ta postanowieniem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 314/23 została odrzucona jako niedopuszczalna ze względu na brak ponaglenia. Tym samym sprawa objęta niniejszą skargą została już prawomocnie osądzona. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że po wydaniu przez Sąd wyżej przytoczonego postanowienia, a to w dniu 6 października 2023 r. Skarżąca wniosła ponaglenie do SKO w Legnicy na bezczynność organu w zakresie niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie poprzez pozostawienie złożonego wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania, które to ponaglenie uznane zostało przez SKO w Legnicy za nieuzasadnione postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., SKO/RŚ-423/461/2023. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że organ był bezczynny, a więc zarzut Skarżącej jest chybiony. Również zdaniem organu prawidłowo został zastosowany przepis prawa, z którego dyspozycji jednoznacznie wynikało jaką czynność winien podjąć organ w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego skarga na bezczynność winna zostać oddalona, w przypadku gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku Skarżącej o przyznanie jej dodatku węglowego. Rozpoznając jednak skargę na bezczynność organu, w pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest do zbadania czy Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. i stąd też czy wyczerpała wymóg skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. W realiach niniejszej sprawy Skarżąca złożyła takie ponaglenie. Mając na uwadze argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, a przemawiającą za odrzuceniem niniejszej skargi ze względu na stan res iudicata (powagi rzeczy osądzonej) wyjaśnić należy, że postanowienie tutejszego Sądu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 314/23 odrzucające wcześniejszą skargę Strony nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego i nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej, a zatem dopuszczalne było złożenie skargi na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Kolejno wyjaśnić należy co rozumieć trzeba pod pojęciem bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Równocześnie zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwała ta wprawdzie dotyczy podań złożonych na gruncie k.p.a., a pismo pozostawiające wniosek Skarżącej bez rozpoznania sporządzono na podstawie u.d.w., to jednak treść tej uchwały należy zastosować do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pozostaje zatem w bezczynności, w istocie bowiem odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób określony przepisami u.d.w. Na mocy nowelizacji wprowadzonej od 20 września 2022 r. (zgodnie z art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - aktualnie Dz. U. z 2023r., poz. 1772) do art. 2 ustawy o dodatku węglowym dodane zostały jednostki redakcyjne odnoszące się do sytuacji, w której pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Chodzi tu o ust. 3a określający, że w takim przypadku jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem oraz o art. 3b, zgodnie z którym, w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, zaś pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Nadto, późniejszą nowelizacją wprowadzoną od 3 listopada 2022 r. (na mocy art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych - Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), art. 2 ustawy o dodatku węglowym rozszerzono o kolejne zapisy. Dodano mianowicie ust. 3c i ust. 3d, po myśli których, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Charakter powyższych nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych i zapewnienie jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze treść powyższych przepisów art. 2 u.d.w., w przypadku gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem wraz z innym gospodarstwem domowym, obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o ustalenie prawa do dodatku węglowego jest ustalenie, które z przepisów ustawy będą miały zastosowanie w sprawie. Skoro wniosek Skarżącej był kolejnym wnioskiem zgłoszonym odnośnie tego samego adresu - organ pierwszej instancji zobligowany był ustalić, czy zachodzi przesłanka określona w art. 2 ust. 3c u.d.w. uzasadniająca odstąpienie od zastosowania ust. 3b tego przepisu, a mianowicie, czy brak było możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zajmujących wspomniany budynek, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 2 ust. 3d u.d.w.). Brak działania organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie skutkował przedwczesnym pozostawieniem wniosku Skarżącej bez rozpoznania, co Sąd ocenia jako bezczynność organu. Na organie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3a i art. 2 ust. 3b u.d.w. W tym stanie rzeczy podniesiony względem organu zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Wniosek Skarżącej nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 30 dni (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczony jest od dnia doręczenia akt organowi. Jednocześnie też, stwierdzając po stronie organu stan bezczynności (punkt I sentencji wyroku), Sąd – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – ocenił, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ Strony, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.w. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.