IV SAB/Wr 577/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. T. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie przez organ art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725, dalej: k.p.a.). Podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium RP złożyła w dniu 2 stycznia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi skarżąca, poza pismem informacyjnym wręczonym jej w dniu złożenia wniosku (z którego treści wynikało przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 2 listopada 2020 r.) nie otrzymała żadnego wezwania do przedłożenia brakujących dokumentów. W rezultacie, strona będąca obywatelem obcego Państwa pozostaje w procedurze od ponad roku, a brak uregulowanej kwestii pobytu stanowi bardzo mocne ograniczenie dla strony. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 12.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2018-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2020 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo informujące o tym, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został ustalony na dzień 2 listopada 2020 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał, z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych przez stronę dokumentów, z drugiej zaś, dużą liczbą prowadzonych równolegle przed tym organem postępowań z wniosków cudzoziemców. Jak również wynika z akt, do dnia 2 listopada 2020 r. organ nie podjął żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do rozpatrzenia wniosku. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w dniu 22 kwietnia 2021 r., co zbiegło się z wniesieniem przez stronę skargi na przewlekłość w sprawie. W istocie, dopiero od 22 kwietnia 2021 r. można powiedzieć, że organ prowadzi postępowanie, tj. podejmuje czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy. W dniu 22 kwietnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). W dniu 30 kwietnia 2021 r. organ skierował do strony pisemne wezwanie, na podstawie art. 50 k.p.a., o przedłożenie uzupełniającej dokumentacji wniosku (oświadczenia o niezaleganiu w podatkach, odpisu aktu małżeństwa wnioskodawcy. Wydanego przez polski USC w okresie ostatnich 3 miesięcy, potwierdzonej notarialnie kopii dowodu osobistego małżonka cudzoziemca, potwierdzonej) oraz poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 lipca 2021 r. Także w dniu 30 kwietnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej W., w trybie art. 11 i art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, o przeprowadzenie czynności w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, mających na celu wyjaśnienie kwestii związanej z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem Polski. Przedstawiona dotąd charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie wskazuje, że w prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowaniu wystąpiły przerwy, które w sumie dają podstawy do stwierdzenia, że postępowanie z wniosku strony organ ten prowadzi przewlekle. Wojewoda Dolnośląski nie podjął żadnych czynności w wyznaczonym przez siebie terminie "do 2 listopada 2020 r." Aktywność procesową w sprawie ujawnił po około 14 miesiącach od wpływu wniosku. Pomimo poinformowania strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na dzień 30 lipca 2021 r., w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by na dzień orzekania (9 listopada 2021 r.) sprawa została załatwiona. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego. W świetle tych faktów Sąd zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł o charakterze tej przewlekłości uznając, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie III sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 700 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej sumę przyznaną w wyroku, Sąd w punkcie V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.