IV SAB/Wr 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka -Ostrowska Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z.o.o. w [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 13 lutego 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność o jakiej mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z.o.o. w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2013 r. [...], powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, wezwali Zakład [...] do udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji oraz innych dokumentów, na podstawie których na nieruchomości należącej do wnioskodawców został postawiony fragment sieci wodociągowej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zakład [...], pismem z dnia 25 lutego 2013r., zwrócił się do stron podanie, jakich konkretnie dokumentów oczekują. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r., wnioskodawcy wezwali organ zobowiązany do udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej "poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej (...)" na działkach będących ich własnością, w szczególności do "przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządców Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) (...)". Wnioskodawcy wskazali przy tym, że ich nieruchomości nie zostały wywłaszczone na potrzeby opisanych urządzeń przesyłowych, nie zostało ograniczone ich prawo własności do tych nieruchomości na drodze administracyjnej, ani nie zostały zawarte żadne umowy w przedmiocie korzystania z nich. W szczególności zaś nie została ustanowiona służebność przesyłu. W reakcji na powyższe, pismem z dnia 14 marca 2014 r., Zakład [...] poinformował strony, że nie ma obowiązku przekazania oczekiwanej przez nie dokumentacji. Dodał, że wszelkie informacje o charakterze publicznym, dotyczące inwestycji realizowanych ze środków pomocowych, m.in. i tych realizowanych na gruntach należących do stron, dostępne są na stronie internetowej Spółki, której adres podał. W tym stanie rzeczy [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Zakładu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że kwestią wymagającą komentarza na jej gruncie jest zagadnienie obowiązku stosowania przez Spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją wody, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja wody, odprowadzanie ścieków i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ze względu na znaczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Zdaniem skarżących z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń wodociągowych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dalej skarżący wskazali, że wezwaniem z dnia 13 lutego 2013 r. wystąpili do Zakładu [...] m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń wodociągowych. W odpowiedzi otrzymali pismo z dnia 25 lutego 2013 r., w którym przedsiębiorca przesyłowy wniósł o sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie udzielił odpowiedzi na rzeczony wniosek. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, skarżący nie otrzymali dokumentów, których żądali. Nie otrzymali też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie tej informacji. W odpowiedzi na skargę Zakład [...] uznał ją za bezzasadną. Wskazał, że oczekiwane przez skarżących dokumenty znajdują się na stronie internetowej Spółki, o czym zostali zawiadomieni pismem z dnia 14 marca 2014 r. Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2014 r., skarżący m.in. poinformowali, że na stronie internetowej Spółki znajdują się następujące dokumenty: "1. Analiza postępu K7 2. Mapa ewidencyjna Kontrakt 7." Wnioskiem z dnia 13 lutego 2013 r. wystąpili zaś o udostępnienie kserokopii decyzji oraz innych dokumentów, na podstawie których na ich nieruchomości został posadowiony fragment sieci wodociągowej. Skarżący podnieśli, że wśród informacji udostępnionych prze Spółkę na jej stronie internetowej brak jest żądanych dokumentów, znajdujących się w zakresie przedmiotowym wniosku z dnia 13 lutego 2013 r. W niniejszej sprawie nie mają możliwości uzyskania tych informacji w jakimkolwiek innym znanym trybie. Nie posiadają bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów czy archiwów, które miałyby im ową dokumentację udostępnić - o ile takowe istnieją. Jednocześnie dodali, że żądane decyzje i dokumenty są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Przy czym narażenie na koszty oraz ogromne zaangażowanie czasowe związane z samodzielnym poszukiwaniem wnioskowanej dokumentacji, zważywszy na brak możliwości dokładnej jej identyfikacji, stałoby w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem ich prawa. Nie ulega zdaniem skarżących zatem żadnej wątpliwości, że organ zobowiązany jako właściciel urządzeń przesyłowych musi je posiadać. Na rozprawie, w dniu 5 czerwca 2014 r., pełnomocnik organu zobowiązanego oświadczył, że na stronie internetowej znajdują się aktualne kontrakty Spółki, w tym modernizacji urządzeń sieci znajdującej się na działce skarżących. Podkreślił, że w ślad za aportem w sieci nie nastąpiło przekazanie dokumentacji budowlanej. Spółka nie posiada dokumentów lokalizacyjnych i dopiero bliższe sprecyzowanie żądanych dokumentów przez wnioskodawców pozwoli na załatwienie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Zakładu [...] w sprawie udostepnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji oraz innych dokumentów na podstawie których na nieruchomości należącej do strony skarżącej został postawiony fragment sieci wodociągowej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), M. Krysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonuje ono zadanie władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę wolności porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca Konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej jako ustawa). W myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy przez informacje publiczną rozumie się każdą informację o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego lub informacjami przetwarzanymi, gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazać. Ustawa nie określa pojęcia definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, informacją taką jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu na treść żądania udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej; nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje informacjami przetwarzanymi, których udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela literatura. Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu, jego pracowników przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać takie działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest zaś w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i przedmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Co więcej nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1870/10). Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W powyższym rozumieniu informacji której udzielenia domaga się strona skarżąca spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania podmiotu wykonującego funkcje publiczne. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostepnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Udostepnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do je udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonym we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadomienia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostepnienia informacji. Zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanym w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno – technicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga , że przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy o udzielenie informacji. W postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 (II SA/Wa 197/09, OSP 2011 z 9, poz. 94) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie " spraw publicznych" a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów". Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowych chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa udostępniania informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W niniejszej sprawie należy dostrzec, że zobowiązany wzywając uprawnionego o skonkretyzowanie przedmiotu żądania jednakże nie mógł pomijać, że uprawniony zwrócił się o udostępnienie dokumentacji na podstawie której inwestycja została zrealizowana. W takim przypadku powinno być czymś oczywistym, że budowę prowadzono w oparciu o decyzję lokalizacyjną, czy pozwolenie na budowę, a zatem dokumenty podlegające udostępnieniu. Jeśli natomiast dokumentacja budowlana była tak obfita, że przekraczała możliwości jej udostępnienia wówczas należało wskazać uprawnionemu, że składa się ona z takiej ilości danych, że nie jest możliwym wprost jej udostępnienia w całości bez określenia tego, czego skarżący oczekuje. Informując o tym uprawnionego należało wtedy wezwać go o skonkretyzowanie żądania poprzez wymienienie konkretnych dokumentów. Poczynione rozważania stanowią wskazanie do dalszego postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. J.T. 08.07.14r.