IV SAB/Wr 598/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. Z. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 7 sierpnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 6, 7, 7a, 8, 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Podniósł, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium RP został złożony w dniu 7 sierpnia 2020 r. Mimo ponaglenia wystosowanego 17 marca 2021 r. Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych czynności, w tym nie przekazał ponaglenia z aktami organowi nadrzędnemu. Wskazując na powyższe skarżący wystąpił o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; 3. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2018-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 11 sierpnia 2020 r. (według daty z prezentaty umieszczonej na kopercie). W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego przedłożył korektę wniosku, wskazując wykonywanie pracy jako główny cel pobytu. Nastąpiło to w piśmie z 6 listopada 2020 r. Następnie wnioskodawca osobiście stawił się w Urzędzie Wojewódzkim (w Delegaturze w Legnicy), gdzie 8 grudnia 2020 r. złożył odciski linii papilarnych oraz kopie paszportu. Wobec całkowitej bierności organu w tym czasie pełnomocnik strony wystąpił 1 lutego 2021 r. (data z prezentaty Kancelarii Urzędu) z ponagleniem, które złożono raz jeszcze 25 marca 2021 r. (data wpływu). Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero 24 maja 2021 r. Wówczas to bowiem przekazano ponaglenie organowi nadrzędnemu, wystąpiono do odpowiednich służb mundurowych o udzielenie informacji dotyczących strony w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i wezwano wnioskodawcę do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania na terenie kraju, wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy na 24 sierpnia 2021 r. Do 24 maja 2021 r. organ nie podjął zatem jakiejkolwiek czynności w sprawie. Można natomiast przypuszczać, że działania datowane na 24 maja 2021 r. podjęto wyłącznie w reakcji na skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro wpłynęła ona do organu 30 kwietnia 2021 r. (jak wynika z prezentaty). Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie wskazuje, że w prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowaniu nie podejmowano czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co daje jednoznaczną podstawę dla stwierdzenia, że postępowanie z wniosku strony organ ten prowadzi przewlekle. Wojewoda Dolnośląski nie podjął bowiem żadnych czynności w okresie od zainicjowania postępowania do 24 maja 2021 r. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił natomiast dopiero po około 9 miesiącach od wpływu wniosku. Co również wymaga odnotowania, czynności podjęte 24 maja 2021 r. (w tym wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) obejmowały działania standardowe w tego rodzaju postępowaniach i przeprowadzenie ich nie wymagało jakichkolwiek szczególnych przygotowań, czy też uprzedniej aktywności. Również czynność przekazania akt z ponagleniem organowi wyższego stopnia została dokonana z istotnym naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W rozpoznawanej sprawie tymczasem pierwsze ponaglenie wpłynęło do organu 1 lutego 2021 r., do przekazania akt doszło natomiast 24 maja 2021 r., a więc po upływie niecałych czterech miesięcy. Należy również dodać, że dopiero 24 maja 2021 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (miesiąc i dwa miesiące) organ był zobowiązany o fakcie tym zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.), co powinno nastąpić niezwłocznie. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego. W świetle tych okoliczności Sąd, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł o charakterze tej przewlekłości uznając, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie III sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 700 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej sumę przyznaną w wyroku, Sąd w punkcie V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.