IV SAB/Wr 605/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.800 zł (tysiąc osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. T. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Strona w dniu 24 września 2019 r. osobiście złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z tej samej daty organ administracji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień 24 lipca 2020 r. W dniu 30 listopada 2020 r. Strona wniosła ponaglenie. W dniu 1 lutego 2021 r. organ administracji publicznej, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty organ administracji wskazując na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 2094 dalej k.p.a.) poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza na dzień 30 maja 2021 r. Ponadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do uzupełniania wskazanych w piśmie dokumentów. Pismo to zostało błędnie doręczone osobie nie będącej pełnomocnikiem Strony. Kolejnym pismem z tej samej daty przekazał ponaglenie Strony zgodnie z właściwością, informując, że zwłoka jest spowodowana napływem ogromnej ilości wniosków i problemów kadrowych. W dniu 16 lutego 2021 r. wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. informujące, że z posiadanych danych nie wynika, aby pobyt i wjazd Strony na teren PR stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 18 maja 2021 r. wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 8 kwietnia 2021 r., w którym uznał on ponaglenie Strony za uzasadnione, wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień 30 maja 2021 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzające, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 27 lipca 2021 r. organ administracji powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza na dzień 30 września 2021 r. Ponadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do uzupełniania wskazanych w piśmie dokumentów. Pismo to stanowiło powielenie wezwania z dnia 11 lutego 2021 r. W dniu 5 lipca 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wniosła o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania, zaznaczając, że po złożeniu wniosku nie podjęto żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, zawiadamiając jednie Stronę, zaraz po wniesieniu podania, o odroczeniu terminu rozpoznania sprawy na dziesięć miesięcy. Wskazując na terminy rozpoznania spraw i zasadę szybkości postępowania Strona zarzucała, że jej sprawa jest procedowana od blisko dwóch lat, co rodzi niepewność i utrudnia normalne funkcjonowanie. Pomimo rozpoznania ponaglenia i wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy decyzji nie wydano. Uzasadnienia to wnioski skargi, w tym o przyznanie sumy pieniężnej. Strona ma wiele problemów w codziennym życiu, w szczególności w załatwianiu spraw urzędowych, także w zawarciu związku małżeńskiego, otrzymania należnych świadczeń. Sprawa nie jest skomplikowana, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych powołane przez Stronę. Końcowo Strona zaznaczała, że złożyła także skargę wprost do Sądu celem przyspieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie, zawracając uwagę na dwie skargi wniesione przez Stronę. W kolejnym piśmie, stanowiącym odpowiedź na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Stwierdził także, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały rażąco przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 22 miesiące, licząc na dzień wniesienia skargi. W tym czasie organ administracji – przed wniesieniem skargi do Sądu - podjął dwie czynności (w tej samej dacie) zmierzające do rozpoznania sprawy, przy czym po pierwsze dokonał tego po 17 miesiącach od złożenia wniosku, po drugie jedna z nich – wobec błędnego zaadresowania – nie była skuteczna. Kolejna czynność została dokonana już po wniesieniu skargi i po upływie dalszych 5 miesięcy. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań wypada niekorzystnie dla organu administracji, bowiem przystąpienie do procedowania w sprawie nastąpiło już z rażącym przekroczeniem terminów na rozpoznanie nawet skomplikowanej sprawy, a ta do takich nie należy. Kolejne zaś działania zostały pojęte prawie po dalszych pięciu miesiącach. Takie działanie musi skutkować stwierdzeniem przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po 17 miesiącach od złożenia wniosku wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej. Wyjąwszy ten czas nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 20 miesięcy. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przykład tej sprawy dowodzi, że Skarżąca tak właśnie postępowała, przedkładając z własnej inicjatywy niezbędne dla sprawy dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym przypadku działania te podjęto po 17 miesiącach od złożenia wniosku, a okres przeznaczony na ich dokonanie został przez Sąd wzięty pod uwagę przy ocenie przewlekłości i stopnia naruszenia prawa. Opisana przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.800 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Końcowo wskazać trzeba, że Strona złożyła w istocie jedną skargę błędnie wnosząc tożsame pismo bezpośrednio do Sądu. Zarówno treść jak i żądania ujęte w obu pismach są tożsame, co eliminuje konieczność ich odrębnego procedowania. Na marginesie już tylko zaznaczyć trzeba, że zabieg pełnomocnika polegający na wniesieniu dwóch pism, bezpośrednio do Sądu i za pośrednictwem organu administracji nie ma umocowania prawnego i komplikuje jedynie sprawę. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje odpowiednie instrumenty prawne przewidziane do zwalczania bezczynności organu administracji w przekazaniu akt sprawy Sądowi zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).