IV SAB/Wr 607/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala, VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 września 2021 r. K. P. (dalej: skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismami z 11 października i 4 grudnia 2023 r. skarżący wywiódł ponaglenia. Pismem z 12 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu – 17 czerwca 2023 r.) skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zwrócił się o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dnia od dnia doręczenia akt organowi, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego grzywny oraz odszkodowania w kwocie 10.000 zł 5. zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z 27 czerwca 2024 r. (doręczoną skarżącemu 3 lipca 2024 r.) udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 30 września 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji do ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) dodano art. 112a. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 nowelizacji, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych, zdarzeń, stanów rzeczy danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa. W niniejszej sprawie, na moment wniesienia skargi (17 czerwca 2023 r.) nowelizacja weszła w życie, co oznacza że przepisy nowelizacji mogły być znane stronie skarżącej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wszczęcie postępowania przed Wojewodą miało miejsce przed wejściem w życie nowelizacji. W tej sytuacji zachodzi potrzeba oceny wpływu rzeczonej nowelizacji na sądową kontrolę legalności przewlekłości lub bezczynność, która miała miejsce jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu przepis art. 13 nowelizacji wywiera jedynie ten skutek, że na jego podstawie, z mocy prawa, doszło do przedłużenia terminu załatwienia spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji. Niedopuszczalne byłoby natomiast przyjęcie, że na mocy art. 13 nowelizacji nastąpiło niejako "zalegalizowanie" stanu bezczynności lub przewlekłości organu trwającej przed jej wejściem w życie. Uniemożliwiłoby to bowiem zastosowanie przez Sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności/przewlekłości (art. 149 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy postępowanie trwa ponad rok i więcej, gdy nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej. Wykładnię tę potwierdza też wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) założenie o braku retroaktywnego skutku ustawy, chyba że wynika to wyraźnie z jej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nie retroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie (por. wyrok TK z 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. P 27/05). Należy zauważyć, że w sprawie na dzień wejścia w życie nowelizacji, tj. na dzień 29 stycznia 2022 r. doszło już do bezczynności w sprawie. W ocenie Sądu naruszenie zasady lex retro non agit nastąpiłoby w razie pozbawienia możliwości oceny stanu bezczynności zrealizowanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji i to w oparciu o stan prawny obowiązujący do tego dnia. Należy zatem przyjąć, że przepisy nowelizacji w żadnym razie nie znoszą możliwości oceny, czy przed wejściem w życie nowelizacji organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona charakter rażący, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone nowelizacją nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan ten zaistniał już przed jej wejściem w życie. Odmienne stanowisko byłoby, w ocenie Sądu, nie do pogodzenia z prawem do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, będącym elementem prawa do dobrej administracji i jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 303 z 2007 r., s. 1). Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Zatem niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. Ponadto sama nowelizacja jest niekorzystna z punktu widzenia sytuacji prawnej jednostki albowiem wprowadza terminy załatwienia sprawy odmienne od tych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma znaczenie z punktu widzenia zarzucanej bezczynności. W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie braku wydania aktu przez organ musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 17 czerwca 2021 r., czyli niewątpliwie przed wejściem w życie nowelizacji - tj. przed 29 stycznia 2022 r. Przy czym nie ma wątpliwości, że skoro do dnia wejścia w życie nowelizacji, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego toczyło się wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a., oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania do dnia 29 stycznia 2022 r. należało mieć na uwadze w pierwszej kolejności regulacje tej ustawy. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w obowiązujących przepisach zostały przewidziane dwa stany zaniechania organów administracji odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne - bezczynność i przewlekłość postępowania. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast przewlekłość postępowania jest to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z definicji tej wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku z 15 września 2021 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 15 września 2021 r. Natomiast organ, do dnia wniesienia skargi tj. do 17 czerwca 2024 r. – a zatem przez okres 34 miesięcy – nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku skarżącego. Ponadto zauważyć należy, że choć Wojewoda pierwsze czynności w sprawie wykonał 6 października 2021 r. tj. wszczął postępowanie w sprawie, to pomimo monitów o przyspieszenie rozpoznania wniosku skarżącego, to dopiero pismem z 4 stycznia 2024 r. zwrócił się o informację do organów Policji, ABW i SG. Poza tym organ już do dnia wniesienia skargi (17 czerwca 2024 r.) nie podjął innych czynności zmierzających do wydania decyzji, ani też (co istotne) nie wydał do tegoż dnia aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku skarżącego. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu – opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy – sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji prowadził postępowanie tak długo i dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi wydał decyzję w sprawie (decyzja z 27 czerwca 2024 r.). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wobec wydania przez organ decyzji z 27 czerwca 2024 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 30 czerwca 2026 r. , a zatem już po wniesieniu skargi, Sąd w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Zgodnie zaś z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ, a zsądzona grzywna (jako symboliczna zważywszy na znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie) – nie przekracza – zdaniem Sądu granic uznania. A w pozostałym zakresie (zważywszy na żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego "odszkodowania" w wysokości 10.000 zł) Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). Po pierwsze, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a może ewentualnie zasądzić sumę pieniężną lub wymierzyć grzywnę (a nie odszkodowanie), a po wtóre żądana kwota jest zbyt wygórowana. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI sentencji wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa 17 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł). Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 100d ustawy z 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), gdyż norma ta odnosi się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem odnosi się do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 350/23). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.