IV SAB/Wr 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. F. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2013 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, iż bezczynność Wójta Gminy M. w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. skierowanym do Urzędu Gminy M., doręczonym dnia 5 sierpnia 2013 r. H. F. wniosła o udzielenie informacji w zakresie kopii aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r., określającego wartość działki nr [...], położonej w B.. Podała, że Urząd Skarbowy w M. pismem z dnia 8 października 2004 r. powiadomił wnioskodawczynię, iż wyraził zgodę "na sprzedaż działki nr [...] pow. 7700 m2 położonej w B. w celu jej włączenia do zespołu pałacowo-parkowego" i jednocześnie poprosił o wniesienie zaliczki w kwocie 250 zł na wskazany rachunek bankowy Urzędu "na poczet przeszacowania wartości nieruchomości", ponieważ poprzedni operat szacunkowy stracił ważność zaś w piśmie z dnia 29 września 2006 r. Urząd poinformował skarżącą, że wpłacona przez nią zaliczka "została wykorzystana na poczet wykonania operatu szacunkowego" w/w działki. W dniu 30 sierpnia 2013 r. odpowiadając na powyższy wniosek Urząd Gminy w M. poinformował wnioskodawczynię, iż aktualizacja operatu szacunkowego dla działki nr [...], straciła swoją aktualność i ewentualne określenie wartości przedmiotowej nieruchomości wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 9 października 2013 r. skierowanym do Urzędu Gminy w M. powołując się na dotychczasową, wyżej wymienioną korespondencję, wnioskodawczyni stwierdziła, że Urząd nie spełnił żądania zawartego we wniosku z dnia 26 lipca 2013 r. jak również nie wyjaśnił przyczyn niemożności udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziła, że w piśmie Urzędu z dnia 30 sierpnia 2013 r. zawarto jedynie wyjaśnienia dotyczące działki Nr [...] natomiast nie zrealizowano wniosku zainteresowanej z dnia 26 lipca 2013 r. Podkreśliła, że w piśmie tym wnosiła o nadesłanie kopii aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. określającego wartość gruntu o pow. 0,77 ha sporządzonego w związku z wytypowaniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie uchwały Rady Gminy M. Nr 278/XXXIV/2005 z dnia 31 maja 2005 r. do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego. Podkreśliła, że nie wnosiła o udzielenie informacji, czy aktualizacja operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. jest aktualna; nie stawiała również zapytania o określenie aktualnej wartości nieruchomości, na co wskazuje odpowiedź Urzędu Gminy M.. W piśmie tym zainteresowana wskazała na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który daje każdemu obywatelowi uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, podkreśliła, że żądana informacja ma taki charakter. Do wiadomości skarżącej przesłano pismo Urzędu z dnia 25 października 2013 r. kierowane do Sądu Rejonowego w [...] zawierające prośbę o ustalenie sygnatury akt oraz przygotowanie kserokopii akt z powództwa H. F. przeciwko Gminie M. o zapłatę – z lat 2005 do 2007. W odpowiedzi na powyższe pismo Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że po sprawdzeniu skorowidzów za lata 2005 – 2007 nie odnaleziono sprawy z powództwa skarżącej. W aktach administracyjnych znajduje się Kwerenda [...] z dnia 28 marca 2014 r. Archiwum Zakładowego Urzędu i Gminy M., w której poinformowano, "że poszukiwany przez skarżącą operat szacunkowy z dnia 21 sierpnia 1995 r. określający wartość gruntu o pow. 0,77 ha (działka ewidencyjna Nr [...], obręb [...]) w związku z utratą aktualności na podstawie obowiązującej wówczas Instrukcji Kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych oraz za zgodą Archiwum Państwowego we W. Oddział w J. G. (Zgoda Nr [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej (Kat. "B") przez Urząd Gminy w M. z dnia 13 kwietnia 2006 r.) został poddany procedurze brakowania akt i ich zniszczenia." W dniu 14 marca 2014 r. wnioskodawczyni wniosła od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy M.. Zarzuciła Wójtowi Gminy M. naruszenie art. 8, art. 12 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 200o r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 122, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniosła o 1) zobowiązanie Wójta Gminy M. do udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w dniu 26 lipca 2014 r. w formie kopii aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. określającego wartość gruntu w o pow. 0,77 ha (działka ewidencyjna Nr [...], obręb [...]) w związku z wytypowaniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie uchwały Rady Gminy M. Nr 278/XXXIV/2005 do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Wójta Gminy M. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Uzasadniając skargę wnioskodawczyni powołała wyżej opisaną korespondencję z Urzędem Gminy, stwierdziła, że do dnia złożenia skargi nie udostępniono jej żądanej informacji publicznej, czym naruszono 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy. Tym samym organ naruszył zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 tejże ustawy. Wskazała na art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. definiujące pojęcie informacji publicznej, oraz na orzecznictwo NSA w przedmiocie określenia pojęcia bezczynności organu. Stwierdziła wskazując na orzecznictwo, że skarga w tym przedmiocie nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Omówiła również zakres stosowania na bazie ustawy o informacji publicznej kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. udzielono odpowiedzi na pismo strony z dnia 26 lipca 2013 r. Mianowicie wyjaśniono, że aktualizacja działki utraciła ważność i wymaga przeszacowania. Udzieloną odpowiedź potraktowali jako wyczerpującą. Podał, że w związku z ponownym wnioskiem skarżącej z dnia 9 października 2013 r. o przekazanie kserokopii aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. oraz równocześnie toczącym się postępowaniem sądowym i ze śmiercią prowadzącego sprawę pełnomocnika Urząd wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udostępnienie dokumentacji dotyczącej działki nr [...] położonej w Bobrowie, informując o tym wnioskodawczynię. W dniu 26 listopada 2013 r. Urząd otrzymał z Sądu informację o braku akt sprawy. Podano również, iż Urząd otrzymał z archiwum zakładowego Kwerendę nr [...] z dnia 28 marca 2014 r., stwierdzającą, że w związku z utratą aktualności wnioskowanego operatu szacunkowego na podstawie obowiązującej wówczas Instrukcji Kancelaryjnej Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt oraz za zgodą Archiwum Państwowego we W. Oddział w J. G. (Zgoda Nr [...] na brakowanie dokumentacji nie archiwalnej (Kat. "B") przez Urząd Gminy w M. z dnia 13 kwietnia 2006 r.) operat szacunkowy został poddany procedurze brakowania akt i ich zniszczenia. Organ dodał, że wniosek skarżącej został rozpoznany z należytą starannością. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawczyni w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o dołączenie do akt postępowania pism Gminy, ewentualnie w przypadku wątpliwości zobowiązanie Gminy do wydania wskazanych przez stronę dokumentów; wniosła również o odroczenie rozprawy z uwagi na fakt, że nie jest w stanie przybyć na rozprawę z uwagi na chorobę a chciałaby w niej uczestniczyć i ewentualnie ustanowić pełnomocnika. W piśmie tym ponownie wskazano na rozumienie pojęcia "informacja publiczna", na dotychczasową korespondencję pomiędzy stronami (między innymi przedstawioną wyżej). Wskazano na dwa odrębne dokumenty – operat szacunkowy wyceny działki Nr [...] oraz jego aktualizację. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano w jakiej formie może być rozpoznany wniosek skarżącej o udzielnie informacji publicznej, podano że nie podjęto żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czym naruszono termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy. Wnioskodawczyni zarzuciła też, iż nie jest prawdą twierdzenie Urzędu iż była informowana o podejmowanych krokach przez Gminę a zmierzających do załatwienia wniosku. Wskazała, że o jakichkolwiek czynnościach Urzędu powzięła wiadomość z pisma Gminy z dnia 1 kwietnia 2014 r. kierowanego do tut. Sądu. Zatem nierzetelne i nieprawdziwe informacje składane przez pracowników Urzędu Gminy powinny stanowić pierwszą, najważniejszą część orzeczenia w sprawie skargi na bezczynność. Skarżąca podała też, że nie toczy się żadne postępowanie związane z jej udziałem, mające związek z żądaną informacją publiczną ani postępowanie o zapłatę przeciwko Urzędowi Gminy z powództwa skarżącej w latach 2005 – 2007. Potwierdza to pismo Sądu Rejonowego w [...]. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest dlaczego Urząd składał do Sądu Rejonowego w [...] pismo z dnia 25 października 2013 r. Przechodząc do pisma z archiwum zakładowego z dnia 8 marca 2014 r. stwierdziła, że nie dotyczy ono żądanej informacji publicznej czyli aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. a operatu szacunkowego z dnia 25 sierpnia 1995 r. Pismo to wprowadza w błąd Wojewódzki Sąd Administracyjny, a Urząd celowo tworzy mylne wrażenie o braku posiadania żądanej informacji publicznej. W tych okolicznościach żądania zawarte w skardze zasługują w ocenie skarżącej na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Mając na uwadze rozważania skarżącej w przedmiocie złożenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i zakresu stosowania do omawianej ustawy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zaznaczyć co następuje. Obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność jest jednolite. Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji, co wskazano wyższej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3, § 4 p.p.s.a. – co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu. Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06. Podstawową kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ pozostaje bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji – wyartykułowanej we wniosku z dnia 26 lipca 2013 r. Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (I. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa ...). Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim ocenić zasadność skargi przez pryzmat złożonego wniosku z dnia 26 lipca 2013 r. oraz treści korespondencji toczonej między stronami. Niewątpliwie z wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2013 r. kierowanego do Urzędu Gminy w M. wynika, że przedmiotem tego wniosku jest kopia aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r., której wykonanie jak wynika z pism organu i skarżącej, opłaciła skarżąca w 2006 r. kwotą 250 zł. W aktach administracyjnych sprawy a także w odpowiedzi na skargę brak jest choćby wskazania pisma, które w istocie załatwiałoby wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2013 r. Z całą pewnością nie jest to pismo, na które powołuje się Urząd Gminy – z dnia 30 sierpnia 2013 r. – wyjaśnia się w nim tylko, że aktualizacja operatu szacunkowego dla działki nr [...] położonej w B. straciła swoją aktualność. We wniosku nie było zawarte pytanie o aktualność aktualizowanego w 2006 r. operatu szacunkowego opisanej działki. W kontekście znajdujących się w aktach administracyjnych pism a także odpowiedzi Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. niezrozumiałe jest również pismo kierowane do Sądu, noszące datę 25 października 2013 r. Wreszcie z całą pewnością nie stanowi odpowiedzi na omawiany wniosek załączona przez organ Kwerenda Archiwum Zakładowego Urzędu i Gminy M. z dnia 28 marca 2014 r. Mówi ona ponownie o brakowaniu i zniszczeniu operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. Ponownie w tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2013 r. była kopia aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 1995 r. Jak wskazuje wnioskodawczyni, wykonana za wpłacone przez nią pieniądze, określone przez Gminę. Na marginesie należy zauważyć, że w istocie brak jest dowodu na to – co podkreśla skarżąca, że to ostatnie pismo zostało przesłane wnioskodawczyni. Ostatecznie podsumowując przedstawione wywody należy stwierdzić, że Urząd Gminy w Mysłakowicach nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynika, że została udzielona odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 26 lipca 2013 r. W tych okolicznościach należy uznać, że nastąpiła bezczynność, która ma podstawę w art. 13 u.d.i.p. Organ nie wywiązał się bowiem z nałożonego obowiązku udzielenia właściwej odpowiedzi w terminie wskazanym w powołanym wyżej przepisie. W związku z powyższym w pkt I wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni. Natomiast nie mógł być przedmiotem rozpoznania Sądu wniosek skarżącej o zobowiązanie Wójta Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd administracyjny nie posiada bowiem w tym zakresie kognicji. Jak wskazano na wstępie rozważań zgodnie z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd sprawuje kontrolę zgodności z prawem aktów administracyjnych, rozpoznaje także skargi na bezczynność. Mając na uwadze treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem wywnioskować z opisanej wyżej korespondencji, że organ nie zrozumiał z jakim żądaniem wystąpiła wnioskodawczyni. Wskazuje na to korespondencja toczona przez strony oraz dokonana przez Archiwum Zakładowe K. z dnia 28 marca 2014 r. Ponadto zgodnie z rozumieniem wniosku z dnia 26 lipca 2014 r. były podejmowane działania, które zmierzały w ocenie organu do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 należało orzec jak w sentencji. H.B.1.08.2014 r.