IV SAB/Wr 649/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 października 2023 r. I. stwierdza bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach na rzecz D. O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. O. jest bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 października 2023 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 18 października 2023 r. Skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. W podstawie prawnej wniosku wskazał na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), domagając się udostępnienia "Wystąpienia pokontrolnego" sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach w okresie od dnia 27 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r. Prosił o przekazanie informacji na adres ePUAP podany w piśmie. Pismem z dnia 31 października 2023 r. organ wskazał, że wnioskowane przez Stronę "Wystąpienie pokontrolne" z dnia 28 sierpnia 2023 r., o podanym w piśmie numerze, z kontroli "Organizowania i dokonywania kontroli granicznej w lotniczym przejściu granicznym" jest dokumentem sporządzonym przez kontrolerów Biura Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej w Warszawie i podpisanym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w związku z czym o jego udostępnienie należy wystąpić do ww. organu. W podstawie prawnej organ powołał art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 u.d.i.p. W dniu 5 lipca 2024 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zarzucał naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wnioskował o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w terminie siedmiu dni od dnia wydania wyroku; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg postępowania, w dalszych uwagach przywołał art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, wskazując na konstytucyjne umocowanie prawa do informacji publicznej. W opinii Skarżącego organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, która ma charakter informacji publicznej. Nie ma znaczenia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest autorem takiej informacji, ale to, czy jest ona związana z jego działaniem. Powołując się na art. 47 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 224 ze zm.) wystąpienie pokontrolne jako dokument dotyczący kontroli prowadzonej w organie został mu przekazany, co oznacza, że w dacie złożenia wniosku organ nim dysponował. Skarżący odwołał się do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który na udostępnienie informacji publicznej wyznacza 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynny jest organ, który w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w przewidzianej prawem formie. W opinii Skarżącego żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej, wobec tego pismo organu z dnia 31 października 2023 r. nie stanowiło właściwej reakcji na jego wniosek, co wskazuje na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu opisał przebieg okoliczności faktycznych. Wskazał nadto, że pismem z dnia 9 lipca 2024 r. wystąpił do Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej w Warszawie z zapytaniem, czy w okresie od dnia 31 października 2023 r. wpłynął wniosek Skarżącego o udostępnienie żądanej informacji i ewentualne wskazanie sposobu rozpoznania wniosku. W odpowiedzi z dnia 6 listopada 2023 r. Komendant Główny Straży Granicznej potwierdził fakt zgłoszenia takiego wniosku, który został zakończony wydaniem w dniu 17 listopada 2023 r. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. W załączeniu odpowiedzi załączono ww. decyzję. W tych okolicznościach, zdaniem organu, rozpoznał on wniosek Skarżącego z dnia 18 października 2023 r., zasięgnął w tej sprawie informacji, co wyklucza stwierdzenie bezczynności. Domagając się oddalenia skargi organ przywołał przesłanki oddalenie skargi oraz pojęcie bezczynności. Wskazał, że żądane przez Skarżącego informacje w postaci "Wystąpienia pokontrolnego" zawierają informacje wrażliwe wymagające szczególnej ochrony ze względu na ważny interes służby oraz bezpieczeństwa państwa. Żądane informacje winny zostać zanonimizowane, co obejmowało znaczącą ilość danych, przy czym z nieznanych organowi przyczyn nie zostały one upublicznione w BIP, wobec tego organ poinformował Stronę, że o udostępnienie ww. dokumentu należy wystąpić do autora dokumentu. Jak wynika z ustaleń organu Skarżący do tego pouczenia się zastosował. Tym samym nie doszło do bezczynności, gdyż Skarżącego poinformowano o stanie faktycznym sprawy. Organ negował także pogląd Strony o nieprawidłowości podjętych czynności, gdyż przepisy ustawy dostępowej nie przewidują instytucji przekazania sprawy zgodnie z właściwością. W takim przypadku wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o niewłaściwości organu, co w sprawie uczyniono. W następstwie uzyskanej informacji Skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o udostępnienie spornej informacji, który wydał w tej sprawie decyzję odmowną. Powyższe świadczy o tym, że ww. organ uznał swoją właściwość w sprawie. Dalej organ wskazał, że wnosząc skargę Strona była już w posiadaniu decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej odmawiającej udostępnienia jej informacji z uwagi na ochronę zawartych w żądanym dokumencie informacji wrażliwych, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Wobec tego w opinii organu odpada cel skargi na bezczynność, poza tym ponowne rozpoznanie wniosku godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nakłada na organ obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy nie orzekano w tej sprawie. Odnosząc się do wniosków Skarżącego organ wskazał na ich bezpodstawność wywodząc, że udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek, tym samym nie był bezczynny. Pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Skarżący odniósł się do argumentacji organu zwartej w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, co do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej oraz zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek wynikającego z art. 4 u.d.i.p. Wykazał też na formy i przesłanki udostępnienia informacji publicznej – czynność materialono-techniczną i decyzję, stwierdzając, że fakt wytworzenia informacji przez inny podmiot nie zwalnia od jej udostępnienia. Oceniając reakcję organu na złożony wniosek Strona podtrzymała pogląd o bezczynności organu, gdyż jego działania nie były prawidłowe. Obowiązkiem organu było udostępnienie informacji lub wydanie decyzji. Skarżący przywołał wypowiedzi organu zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące na analizę wniosku i konieczność anonimizacji informacji podlegającej udostępnieniu, czego jednak nie wykonano, gdyż organ uznał, że nie jest właściwy. Zdaniem Strony opisane wątpliwości organu nie odpowiadają prawdzie, gdyż rozmijają się z podjętymi działaniami i stanowią jedynie próbę usprawiedliwienia bezczynności organu, ta zaś nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W sprawie do dnia złożenia skargi organ do tego zobowiązany nie wydał decyzji i nie udostępnił żądanej informacji publicznej, a Skarżący nie był w posiadaniu rozstrzygnięcia w tej sprawie. Fakt, że inny organ w innym postępowaniu wydał decyzję nie zwalnia organu od rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego, co uzasadnia zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpoznał wniosku Strony w sposób zgodny z przepisami prawa, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności. Zgodnie z zakresem kognicji wskazanym w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi w zakreślonym prawem terminie, ale treść tej odpowiedzi nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten ma uzasadnienie w utrwalonych już poglądach orzecznictwa. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 125/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dokonując oceny wystąpienia wskazanych okoliczności na tle rozpoznawanej sprawy jako niesporne przyjąć trzeba istnienie po stronie organu zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 915 ze zm., dalej ustawa o Straży Granicznej), Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej. Zatem stosownie do art. 4 ust. 1 pkt u.d.i.p. Komendant Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kolejną przesłanką wymagającą zbadania jest ustalenie, czy żądane przez Skarżącego informacje w postaci wystąpienia pokontrolnego, sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach w okresie od dnia 27 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r. stanowią informację publiczną. W opinii Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co ma umocowanie w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ww. ustawy. Zgodnie z brzmieniem pierwszej ze wskazanych norm każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 – ust. 3 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wreszcie wskazać trzeba na przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., który wprost odnosi się do spornej w sprawie problematyki – dokumentów stanowiących wynik przeprowadzonych w instytucjach publicznych kontroli. Zgodnie z jego brzmieniem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Powołany przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji stanowiących informację publiczną, przy czym nie ma on charakteru zamkniętego, a o statusie informacji, decydują wskazane na wstępie cechy. W świetle dotychczasowych uwag nie może być sporu, co do tego, że żądane przez Stronę informację mają charakter informacji publicznej, która co do zasady podlega udostępnieniu, z zastrzeżeniem wyłączeń przewidzianych w ustawie i przepisach szczególnych. Z treści udzielonej przez organ odpowiedzi nie wynika aby charakter wnioskowanych informacji był negowany, w treści pisma z dnia 31 października 2023 r. organ powołuje się wszak na zapis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Jednakże w dalszej części pisma błędnie wskazuje, że nie będąc autorem wystąpień pokontrolnych nie jest uprawniony do ich udostępnienia, odsyłając do autora ww. pisma. W opinii Sądu takie stanowisko organu nie ma umocowania w treści powołanych przepisów, na co zawracano uwagę. Podstawę do udostępnienia żądanych informacji należy wywodzić z ich charakteru oraz tego, czy są one w posiadaniu organu – adresata wniosku. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Jeśli zatem organ był w posiadaniu żądanych informacji nie miał podstaw do odsyłania Skarżącego do innego podmiotu – autora wystąpienia pokontrolnego, a jego powinnością było procedowanie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ta zaś przewiduje udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia, co przybiera formę decyzji. Rację ma zatem Skarżąca, że jakkolwiek organ wystosował do niej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pismo informujące o możliwości uzyskania informacji od innego podmiotu, to nie stanowi ono prawidłowej realizacji wniosku Skarżącego, co nakazywało uznanie jego bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność Sąd winien ocenić, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Jakkolwiek błędnie i w sposób niepełny to jednak organ odniósł się do wniosku Strony zachowując prawem przewidziany termin, zatem nie sposób zarzucić mu złej woli, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta, w opinii Sądu, nakazywała także oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, gdyż sankcja ta zasadniczo winna być powiązana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając na uwadze powołany przepis oraz fakt, że organ nie rozpoznał wniosku Strony w prawem przewidzianej formie Sąd zobowiązał organ do tej czynności zakreślając 14 dniowy termin liczony od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zobowiązując organ Sąd miał na uwadze, że rozpoznanie przez inny właściwy organ odrębnego wniosku Skarżącego, choć w tym samym zakresie przedmiotowym, nie wywołuje powagi rzeczy osądzonej, właśnie z uwagi na odrębność organów działających na podstawie przepisów prawa, które nakreślają ich odrębną właściwość (rzeczową) do rozpoznania sprawy, a wywodzoną z przepisów prawa materialnego. W tych okolicznościach obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku Strony o udostępnienie żądanych informacji. Przy czym Sąd nie przesądza o formie podjętego rozstrzygnięcia, ta zaś winna być dostosowana do oceny okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.