IV SAB/Wr 694/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 września 2018 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek Y. T. z dnia 10 września 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 13 lutego 2019 r. strona złożyła skargę z dnia 8 lutego 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 29 marca 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych, 4 fotografii, kserokopii stron paszportu i dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od zezwolenia na pobyt. W dniu 10 kwietnia 2019 r. strona stawiła się osobiście w organie. W dniu 22 listopada 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 18 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 grudnia 2019 r. organ wezwał stronę do złożenia wniosku na aktualnym formularzu, do podpisania wniosku i złożenia załącznika nr 1. W tym samym dniu organ przesłał też ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 14 stycznia 2020 r. strona złożyła wniosek na właściwym formularzu. W dniu 3 marca 2020 r. wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 lutego 2020 r. nr DL.ZP.410.6521.2019/ŁW, uznające ponaglenie za uzasadnione, ustalające termin rozpoznania sprawy do dnia 11 maja 2020 r. W dniu 24 czerwca 2020 r. wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2020 r. o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 29 sierpnia 2020 r. strona złożyła prośbę o przyśpieszenie postępowania. W dniu 8 listopada 2020 r. strona wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy i możliwość wglądu do akt sprawy. W dniu 19 listopada 2020 r. strona ponownie wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy i możliwość wglądu do akt sprawy. W dniu 14 stycznia 2021 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 31 grudnia 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 6 sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 27 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała, że przekroczenie ustawowych terminów uniemożliwia stronie podjęcie pracy i powoduje znaczące straty finansowe, a skarżący często zmuszony jest do życia z oszczędności i pożyczek. Brak zezwolenia uniemożliwia zmianę stanowiska pracy, przedłużenie umowy o pracę albo zmianę pracodawcy. Uniemożliwia też podróże, zwłaszcza zagraniczne, otrzymanie kredytu bankowego. Niewydanie decyzji powoduje także stres, niepewność, brak stabilizacji życiowej i rodzinnej w obcym państwie. W dniu 13 sierpnia 2021 r. organ wystosował zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej oraz przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 września 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 13 września 2018 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu 13 września 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, po ponad 6 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wystosowanie do strony wezwania do osobistego stawiennictwa wraz z dokumentem podróży i 4 fotografiami. Po upływie kolejnych ponad 8 miesięcy organ wezwał stronę do złożenia wniosku na aktualnym formularzu. Następnie po wniesieniu przez stronę prośby o przyśpieszenie postępowania, próśb o informację o stanie sprawy, ponaglenia i skargi do WSA, organ wystosował po upływie kolejnych ponad 19 miesięcy zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 6 miesięcy i dopiero po takim terminie występuje z wezwaniem do skarżącego do osobistego stawiennictwa wraz z dokumentem podróży, z następnym wezwaniem występuje po upływie kolejnych ponad 8 miesięcy, a z zapytaniem do organów Policji, ABW i Straży Granicznej występuje po upływie kolejnych ponad 19 miesięcy. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, który wpłynął w dniu 13 wrześ8ia 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze nie sformułowano konkretnych twierdzeń na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, dotyczących sytuacji skarżącego, ogólnie wskazując na skomplikowanie życia skarżącemu, w szczególności nie może on odbywać podróży za granicę i zmienić pracodawcy. Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).