IV SAB/Wr 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący Z. W. złożył skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w M. dotyczącej rozpoznania punktu 1 jego wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie, czy zatrudnienie pracowników Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w M.: M. S., G. K., A. C., R. K., G. M., J. D., K. K., K. R., M. M. oraz W. C. było poprzedzone ogłoszeniem na wolne stanowisko pracy. W złożonej skardze wywiedziono zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji; art. 13 ust, 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez niewykonanie w pełni żądania wniosku. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych oraz że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, dodatkowo domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku i udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] października 2018 r. podmiot zobowiązany wskazał, że odnośnie do procedury zatrudniania w spółce przy naborach na wolne stanowiska pracy stosowane są przez spółkę identyczne zasady jak w latach [...], gdy to skarżący był prezesem zarządu spółki a każda ze wskazanych w piśmie osób posiada wykształcenie i kompetencje odpowiednie do pracy na zajmowanym stanowisku. Zdaniem autora skargi opisane zachowanie w pełni wyczerpuje znamiona bezczynności, albowiem udzielono odpowiedzi w sposób wymijający i nieprecyzyjnie, co nie może zostać uznane za spełnienie żądania wniosku. Skarżący domagał się udzielenia informacji czy zatrudnienie poszczególnych pracowników zostało poprzedzone ogłoszeniem o naborze na dane stanowisko pracy. Ogólna odpowiedź, że pracownicy posiadają kwalifikacje dla zajmowanych stanowisk i zostali zatrudnieni w podobny sposób jak w latach ubiegłych nie wyczerpuje żądania wniosku. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem podmiotu zobowiązanego jego odpowiedź w pkt 1 zawierała informację publiczną o treści zgodnej z zakresem żądania przedstawionym we wniosku i została skierowana z zachowaniem ustawowego 14 dniowego terminu na jej udzielenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W kontekście twierdzeń organu zawartych w końcowej treści odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1330 – dalej w skrócie przywoływana jako "u.d.i.p."), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się także pogląd, który w pełni akceptuje Sąd w niniejszej sprawie, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powołana ustawa, co oczywiste, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który w tej sprawie jest niesporny. Doprecyzować należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo. W konsekwencji zatem, strona przeciwna w niniejszej sprawie zalicza się do podmiotów zobowiązanych, o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. W zakresie drugiej przesłanki przedmiotowej należy przywołać zdefinicję legalną "informacji publicznej" zawartą w samej ustawie, (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), według której jest nią każda informacją o sprawach publicznych. Przyjąć zatem wypada, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenia informacji podlegających udostępnieniu na podstawie tej ustawy. Udostępnieniu podlega m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1u.d.i.p (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) do których należy zdaniem Sądu zaliczyć także informacje dotyczące naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w gminnej osobie prawnej. Bezsprzecznie bowiem żądane przez stronę informacje sprowadzające się do udzielenia informacji prostej tj. odpowiedzi na pytanie czy nabór wskazanych z imienia nazwiska pracowników spółki został poprzedzony ogłoszeniem na wolne stanowisko, obejmują zasadniczo dane odnoszące się do funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Co istotne, analiza powołanego przepisu (art. 6 u.d.i.p) wskazuje, że wnioskiem może być objęte pytanie o określone fakty oraz o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, ale nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11). W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p. na jego wniosek z dnia [...] października 2018 r. który wpłynął do organu w dniu [...] października w zakresie zapytana zawartego w pkt 1 tego wniosku. Wobec spełnienia zarówno zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego ustawy, sedno zagadnienia sprowadza się w istocie do oceny, czy odpowiedź udzielona przez podmiot zobowiązany (z dnia [...] października 2018 r.), nadana do strony w dniu [...] października 2019 r., zatem z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 13 u.d.i.p., stanowiła realizację żądania udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie tj. zgodnie z zakresem określonym w pkt 1 wniosku strony z dnia [...] października 2018 r. W opinii Sądu konfrontacja treści tak określonego wniosku z odpowiedzią organu nie pozwala na udzielenie odpowiedzi twierdzącej. Analiza wypowiedzi podmiotu zobowiązanego jednoznacznie wskazuje bowiem, że nie doszło do całkowitego zaspokojenia żądania wniosku. Nie stanowi bowiem udzielenia informacji publicznej w prezentowanym wyżej rozumieniu sytuacja, w której podmiot zobowiązany w sposób niejednoznaczny, czy wręcz aluzyjny, przedstawia wnioskowane informacje. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12). Skarżący domagał się informacji czy zatrudnienie wymienionych pracowników było poprzedzone ogłoszeniem na wolne stanowisko pracy. Podmiot zobowiązany ustosunkowując się do treści żądania w tym zakresie, wskazał natomiast, że przy naborach na wolne stanowiska pracy stosowane są przez spółkę identyczne zasady, jak w latach [...] gdy wnioskodawca był prezesem zarządu tej spółki, a każda z wymienionych osób posiada wykształcenie i kompetencje odpowiednie do pracy na zajmowanym stanowisku. Tymczasem bezsprzecznie odpowiedź na tak postawione pytania winna sprowadzać się do krótkiej informacji co do faktów, o które pytał wnioskodawca, czyli wprost ma stanowić o tym, czy w stosunku do wymienionych konkretnie osób ich zatrudnienie było poprzedzone ogłoszeniem na wolne stanowisko pracy, czy też nie było. Tym samym kształt odpowiedzi podmiotu zobowiązanego nie stanowi wypełnienia nałożonych na nań obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej i świadczy o jego bezczynności w omawianej materii. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej w zakresie wyżej wskazanym, czym dopuszczono się naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Do dnia wyrokowania organ bowiem nie udostępnił oczekiwanych przez stronę informacji ani nie załatwił sprawy w tym zakresie w inny prawem przewidziany sposób. Stąd też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r. w zakresie pytania w pkt 1 wniosku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek, mimo uznania, że udzielona odpowiedź nie mogła być uznana za wypełnienie ustawowego obowiązku udzielenia informacji objętych zakresem u.d.i.p. Mimo że stanowisko organu zobowiązanego nie było prawidłowe, co w konsekwencji wiązało się z uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie w zakresie określonym w pkt I wyroku, to wynikało ono z przyjętej błędnej oceny prawnej. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie ustanowionego z wyboru pełnomocnika strony skarżącej) podjęte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.