IV SAB/Wr 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. K. G. (dalej skarżący) skierowanym do Starosty W. wniósł o udzielenie informacji publicznej przez wskazanie: "w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu – tj. przez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie, czy też w inny – i w jaki sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnoszę o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur VAT za ostatnie 3 miesiące (w formie skanów). W przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę proszę o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia funkcjonowania każdego etatu. Proszę nadto o podanie w jaki sposób rozliczone są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat, radca prawny) tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny – i jaki sposób". W dniu 15 grudnia 2015 r. Starosta wezwał wnioskodawcę o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, którą ocenił jako informację przetworzoną. Jako podstawę prawną wezwania wskazał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm. dalej skrót u.d.i.p.). Pismem z dnia 29 lutego 2016r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 3 marca 2016r.), skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie – mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601 zł. Uzasadniając skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na definicję pojęcia bezczynności wykształconą przez doktrynę. Podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeśli się odmawia udzielenia informacji następuje to w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) co uzasadnia stosowanie w tym zakresie k.p.a. Stwierdził, że jeżeli organ ocenił, że informacja publiczna wnioskowana przez zainteresowanego jest informacją przetworzoną to powinien wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w realizacji wniosku – pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a następnie taką decyzję wydać, co powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.) ani też nie wydał decyzji odmawiającej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Żądania skargi zainteresowany uzasadnił treścią art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Podał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wobec tego wezwał skarżącego pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. do wskazania szczególnego interesu publicznego uzyskania tej informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Uzyskanie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia przez organ analizy i przetworzenia zgromadzonych danych. Dalej Starosta wskazał, że wnioskodawca wykonuje zawód adwokata zaś żądana informacja może służyć głównie interesom samego wnioskodawcy. Następnie Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] wskazując na art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy u.d.i.p. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi, a jeżeli tak, to czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przedstawił rozważania dotyczące przedstawionych problemów a także stanowisko judykatury. Podał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności organu, ponieważ organ dopełnił czynności zmierzające do ustalenia, czy w okolicznościach sprawy zachodzi szczególny interes publiczny. Mianowicie organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego. Następnie wobec braku informacji, organ dokonał analizy istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego i uznał, że taki nie zachodzi. Wobec tego odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm. dalej skrót u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2015r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta i jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności powiatu. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 1 grudnia 2015 r., ostateczne zaś rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło poprzez wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zatem na dzień wniesienia skargi, to jest 29 lutego 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Wprawdzie w dniu 15 grudnia 2015 r. wezwał skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, ale mimo braku odpowiedzi skarżącego, czekał z ostatecznym rozpoznaniem wniosku do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Takiego zobowiązania Sąd w dacie wyrokowania nie mógł nałożyć, ponieważ wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ w terminie ustawowym podjął czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych złożonego w tej sprawie wniosku. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III, dotyczące kosztów postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Odnośnie żądanych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego należy przede wszystkim wskazać, że wysokość opłat za czynności adwokackie reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) – dalej rozporządzanie. W § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie to stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie 480 zł. Niewątpliwe mamy do czynienia ze sprawą określoną w pkt c § 14 ust. 1 pkt 1 – zatem wynagrodzenie minimalne dla pełnomocnika wynosi 480 zł. Nadto sprawa jako nie wymagająca przeprowadzenia rozprawy została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym co uzasadnia ustalenie opłaty w wysokości równej stawce minimalnej stosownie do treści § 15 ust. 2 rozporządzenia. Na wysokość zasądzonych kosztów oprócz kwoty minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów korespondencji w kwocie 4,20 zł. Zgodnie z treścią art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. W związku z tym, przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, tak jak w niniejszej sprawie, koszty związane z prowadzeniem korespondencji. Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki te mogą być pokrywane w ramach wynagrodzenia pełnomocnika. Z pewnością wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II FZ 31/12; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 918/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 86/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 923/13 - CBOSA).