IV SAB/Wr 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spraw.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na bezczynność Regionalnego Centrum Zdrowia sp. z o.o. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Regionalne Centrum Zdrowia sp. z o.o. w L. do rozpoznania wniosku skarżącej B. R. z dnia 30 stycznia 2017 r. w zakresie pkt 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Regionalnego Centrum Zdrowia sp. z o. o. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Regionalnego Centrum Zdrowia sp. o. o w L. na rzecz skarżącej B. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2017 r. B. R. (zwana dalej wnioskodawczynią, stroną lub skarżącą) zwróciła się do R. C. Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanego dalej podmiotem zobowiązanym, spółką lub Centrum) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: 1) załączników do regulaminu organizacyjnego placówki, 2) miesięcznych harmonogramów pracy lekarzy za okres luty – sierpień 2016 r. wraz z grafikami pełnionych dyżurów medycznych, w tym: a) kierownika oddziału chorób wewnętrznych z pododdziałem alergologicznym; b) lekarzy pracujących w oddziale chorób wewnętrznych z pododdziałem alergologicznym; c) kierownika oddziału chirurgii ogólnej; d) lekarzy pracujących w oddziale chirurgii ogólnej; e) lekarzy radiologów pracujących w Centrum; f) techników elektroradiologii kontrolujących i obsługujących aparat TK w Centrum. W odpowiedzi z dnia 2 lutego 2017 r., nr [...] członek zarządu spółki udostępnił skarżącej załącznik do regulaminu organizacyjnego Centrum. Jednocześnie wskazał, że w pozostałym zakresie żądanie wykracza poza zakres przedmiotowy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Oczekiwane dane na temat harmonogramów pracy lekarzy zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, jak również umowy techników radiologii stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i objęte są przepisami o ochronie danych osobowych i dóbr osobistych. Żadna z tych informacji nie wiąże się z publiczną sferą działalności spółki oraz z gospodarowaniem mieniem publicznym. W dniu 15 lutego 2015 r. do Centrum wpłynęły dwa pisma strony skarżącej zatytułowane jako odwołanie (skierowane do EMC I. M. S.A. z siedzibą we W.) oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (skierowane wprost do podmiotu zobowiązanego), w których zakwestionowała ona sposób załatwienie punktu 2 jej wniosku. Pismem z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...] Centrum, reprezentowane przez członka zarządu, podtrzymało swoje stanowisko względem udostępnienia danych na temat harmonogramów pracy lekarzy i techników radiologii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zakwestionowała bezczynność Centrum i niewydanie przez niego decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zakwestionowała udzieloną przez ten podmiot odpowiedź zarzucając jej naruszenie art. 1, art. 2 ust.1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zwróciła się o udostępnienie jej danych publicznych na temat organizacji jednostki leczniczej w zakresie obejmującym harmonogram pracy lekarzy. Podmiot zobowiązany, będący niewątpliwe zakładem opieki zdrowotnej wykonującym zadania publiczne i wykorzystujący środki publiczne w ramach kontraktu z NFZ, żądanych informacji jednak nie udostępnił. Nie wydał również w tym zakresie decyzji, w której wyjaśniłby zasadność uznania informacji na temat harmonogramu pracy personelu medycznego za informację publiczną podlegającą ograniczonemu dostępowi. Skarżąca podkreśliła również, że dane osób prowadzących działalność gospodarczą, wpisane do odpowiedniej ewidencji, a także dane lekarzy – pracowników szpitala ujętych w rejestrze prowadzonym przez właściwy organ samorządu zawodowego, nie podlegają ochronie w zakresie wykonywanych zadań. Dlatego też wskazane informacje powinny zostać jej udostępnione. W odpowiedzi na skargę Centrum podniosło, że pismami z dnia 2 i 27 lutego 2017 r. nie odmówiło skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziło jedynie, że żądane przez wnioskodawczynię informacje nie miały publicznego charakteru. W ocenie spółki, sam fakt wykonywania przez nią zadań publicznych w postaci udzielania świadczeń opieki medycznej nie skutkuje tym, że wszystkie informacje i gromadzone dane podlegają upublicznieniu. Zwłaszcza, że jest w całości spółką z udziałem kapitału prywatnego i nie dysponuje majątkiem publicznym. Zdaniem podmiotu zobowiązanego, nie można mówić o informacji publicznej m.in. wówczas, gdy obejmuje ona sprawy prywatne, niepubliczne i osobiste. Dane na temat harmonogramu pracy poszczególnych lekarzy i techników świadczących usługi w spółce stanowią jej dokumenty wewnętrzne, wytworzone dla potrzeb organizacji pracy. Poza tym imienne wskazanie personelu medycznego stanowi naruszenie obowiązków wynikających z przepisów o ochronie danych osobowych. Wymienieni przez stronę lekarze oraz technicy nie wykonują funkcji publicznej, ani nie występują w roli organu lub podmiotu mającego władcze uprawnienia w zakresie wykonywania władzy publicznej. Również z samego faktu wpisania ich do stosownego rejestru nie można wywodzić, że dane na temat czasu ich pracy stanowią informację publiczną. Stąd też jedynym obowiązkiem spółki związanym z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było poinformowanie skarżącej, że żądane przez nią dane pozbawione są publicznego charakteru. W związku z tym, że spółka wskazane zobowiązanie zrealizowała w dniach 2 i 27 lutego 2017 r., wniesiona skarga winna ulec odrzuceniu, względnie oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W świetle przywołanych regulacji nie budzi wątpliwości, że R.C.Z. sp. z o.o., a ścisłej mówić jego zarząd jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Należy jednak podkreślić, że okoliczność zaliczenia Centrum do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie była w niniejszej sprawie kwestionowana. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez wnioskodawczynię dane w zakresie odnoszącym się do udostępnienia informacji na temat harmonogramu pracy lekarzy i techników radiologii stanowią informację publiczną, czy też nie mają one takiego charakteru. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). W ocenie Sądu, za informację publiczną należy uznać wszelkiego rodzaju dane, które odnoszą się do zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do zasad tych należy zaliczyć również dane na temat sposobu organizacji pracy w odniesieniu do udzielanych świadczeń zdrowotnych, które obejmują m.in. zapewnienie właściwego personelu medycznego umożliwiającego realizację zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia otrzymywania przez placówkę środków z Narodowego Funduszu Zdrowia na realizację części usług medycznych. Okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że warunki wykonywania umowy zawartej z publicznym płatnikiem mogą odnosić się również do kwestii związanych z personelem medycznym. Beneficjent środków publicznych zobowiązany jest bowiem do zapewnienia opieki medycznej, w tym przede wszystkim opieki lekarskiej, na odpowiednim poziomie wyrażającym się nie tylko gwarantowaną liczbą lekarzy, ale także ich stałą obecnością w miejscu świadczenia usług zdrowotnych. Powyższy obowiązek wynika wprost z § 6 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdzie mowa jest o udzielaniu świadczeń osobiście przez osoby wykonujące zawody medyczne zgodnie z harmonogramem. Jak zaś stanowi § 1 pkt 2 lit. b) cytowanego załącznika, przez harmonogram należy rozumieć wykaz stanowiący załącznik do umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierający informacje dotyczące personelu udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej wraz z czasem jego pracy. Dlatego też należało uznać, że dane na temat harmonogramu pracy poszczególnych lekarzy oraz pozostałego personelu medycznego nie są wyłącznie dokumentami wewnętrznymi spółki, lecz stanowią dane publiczne, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W kontekście niniejszej sprawy należy jednak odróżnić samo stwierdzenie, że określone informacje stanowią dane publiczne, od uznania, że mogą one zostać udostępnione podmiotom zewnętrznym w pełnym zakresie. Nie można bowiem pominąć zastrzeżeń podnoszonych przez podmiot zobowiązany, co do takich kwestii jak ochrona danych osobowych, czy też ochrona dóbr osobistych. Dlatego też ustawodawca, dążąc do pogodzenia podmiotowego uprawnienia do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej, uregulował tę kwestię w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Chcąc zatem nawet udostępnić żądane informacje podmiot zobowiązany na mocy powyższej regulacji zobligowany jest do każdoczesnego przeanalizowania posiadanych danych z punktu widzenia poszanowania prawa danej osoby fizycznej do prywatności. Przy przeprowadzanej analizie winien on jednak ocenić również i to, czy konkretna osoba, której dane mają zostać udostępnione pełni funkcję publiczną, względnie ma związek z pełnieniem tych funkcji. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14). Dochodząc zaś do uzasadnionego przekonania, że dana osoba w żaden sposób nie wykonuje, ani nawet nie przyczynia się do wykonywania zadań publicznych, podmiot zobowiązany winien wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy, choć podmiot zobowiązany podniósł w udzielonych skarżącej odpowiedziach kwestię ochrony danych osobowych lekarzy i techników radiologii świadczących usługi medyczne i konsekwentnie swoje stanowisko podtrzymywał również na etapie postępowania sądowego, niemniej jednak nie można uznać, aby wypełnił on tym samym obowiązek wynikający z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sam zresztą otwarcie temu zaprzeczył podkreślając w odpowiedzi na skargę, że nie odmówił stronie udostępnienia żądanych przez nią informacji. Gdyby nawet chcieć potraktować pisma z dnia 2 i 27 lutego 2017 r. jako rozstrzygnięcia odmawiające skarżącej udostępnienia zawnioskowanych danych publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to nie można było ich uznać za decyzje wydane w tym zakresie. Nie spełniały ona bowiem jednego z podstawowych elementów przynależnych decyzji, którym był podpis osoby uprawnionej. W przedmiotowej sprawie oba bowiem pisma zostały podpisane wyłącznie przez jednego członka zarządu spółki, a więc niezgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym, że czynności podjęte przez podmiot zobowiązany nie realizowały przedstawionego toku postępowania, a przyjęty przez niego pogląd, że wskazane dokumenty nie są informacją publiczną był nieuzasadniony, należało uznać, że Centrum pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2017 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot zobowiązany w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ud.i.p. takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w zakresie punktu 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 p.p.s.a.