IV SAB/Wr 739/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2018 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 grudnia 2018 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek R. V. z dnia 4 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 31 marca 2020 r. organ wystosował zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej oraz wyznaczył przewidywany termin rozpoznania sprawy do 1 lipca 2020 r., wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów i poinformował o możliwości uzyskania stempla w paszporcie. W dniu 22 kwietnia 2020 r. strona uzupełniła dokumenty do akt sprawy. W dniu 4 maja 2020 r. organ otrzymał odpowiedź od organu Policji. W dniu 20 sierpnia 2020 r. strona złożyła podanie z dnia 18 sierpnia 2020 r. o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 9 września 2020 r. strona złożyła kolejne dokumenty do akt sprawy oraz wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 17 listopada 2020 r. strona wniosła o wgląd w akta sprawy, udzielenie informacji o stanie sprawy i przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 8 kwietnia 2021 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 7 kwietnia 2021 r. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 12 kwietnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 8 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 15 kwietnia 2021 r. strona złożyła kolejne dokumenty do akt sprawy oraz wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 27 kwietnia 2021 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 18 czerwca 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 14 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała, że żądana suma ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W dniu 15 lipca 2021 r. organ decyzją numer SOC-LPI.6151.1.13620.2018.ŁW udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 15 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność", podobnie jak i Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego w dniu 14 grudnia 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po ponad 15 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie strony w dniu 31 marca 2020 r. do uzupełnienia dokumentów i wystosowanie zapytania do innych organów. Kolejną czynność, jaką było wydanie decyzji w dniu 15 lipca 2021 r. organ podjął dopiero po złożeniu skargi do WSA, po ponad 2,5 roku od złożenia wniosku. Organ nie dotrzymał również wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień 1 lipca 2020 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 15 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa o uzupełnienie brakujących dokumentów i wysyła standardowe zapytanie do innych organów, a kolejną czynnością jest wydanie decyzji po upływie ponad 2,5 roku od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc wydanie decyzji po tak długim okresie oczekiwania przez stronę), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. W skardze strona wskazała na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, że żądana suma ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu. Skarżący zażądał przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Należy zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt IV wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł).