IV SAB/Wr 75/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie zasiłku celowego zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...] oddala skargę w całości. Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...], [...], odmówił przyznania Z. R. zasiłku celowego. Pismem z dnia 16 stycznia 2013r., zatytułowanym "wezwanie", skierowanym do Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., zwanym dalej organem I instancji, Z. R. wezwał do zmiany w/w decyzji z dnia 7 styczna 2013 r., odmawiającej przyznania Mu zasiłku okresowego na wniosek z dnia 10 grudnia 2012r., poprzez natychmiastowe przyznanie i wypłatę tegoż zasiłku, zgodnie, cyt.: "(...) z art. 225, 227 i 241 kpa w związku z art. 104 kpa; art. 154 kpa oraz: art. 15 p2 i 4; art. 16 p2; art. 106 p4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z art. 160; 162; 207; 270; 282 i 286 kodeksu karnego oraz art. 384 i 388 kodeksu cywilnego". Uzasadniając swe żądanie skarżący podniósł m.innymi, że z opisanej wyżej decyzji organu I instancji nie wynika, jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę przy odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji uchybił zasadzie praworządności, gdy nadto w/w decyzja narusza interes społeczny. Nadto Z. R. stwierdził, że pozostaje bez środków do życia. Uznając powyższe podanie wnioskodawcy za odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, organ pierwszej instancji przekazał je wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. Kolegium, po rozpatrzeniu tegoż odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło - opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że Z. R. nie pracuje, jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód strony stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 288,44 zł - przyznany na okres od sierpnia 2012 r. do stycznia 2013 r. oraz zasiłek okresowy w kwocie 126,78 zł. Wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium stwierdziło, że pomimo spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, zaskarżoną odwołaniem decyzją organ pierwszej instancji odmówił Z. R. przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Organ ten nadto wskazał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy pomocy na żywność, w sytuacji w której strona, twierdząc, iż jest głodna, odmawia przyjęcia talonu na żywność. Ponadto w ocenie organu I instancji, opłata składki emerytalno-rentowej, opłata czynszu za lokal, czy zakup koronki i protezy zębowej nie są potrzebami elementarnymi, co uzasadnia odmowę przyznania pomocy. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podkreśliło, że zdaje sobie sprawę z faktu, iż z uwagi na postawę strony - organ pierwszej instancji napotkał trudności w ocenie sytuacji finansowej i życiowej wnioskodawcy. Organ nie miał możliwości precyzyjnego ustalenia, jakie są potrzeby odwołującego, i czy wymaga on wsparcia w ramach pomocy społecznej. Jednakże ze znajdującej się w aktach opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 29 kwietnia 2009 r. wynika, że Z. R. jest chory psychicznie. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, że negatywna postawa strony nie może stanowić wyłącznej podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Dopiero gdy zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200). W ocenie Kolegium - przy uwzględnieniu stanu zdrowia odwołującego - przedwczesna jest odmowa przyznania zasiłku celowego Z. R. z uwagi na brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania z organem musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. W sytuacji nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza z osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r., II SA/Bk 714/08, LEX nr 475233). Kolegium uznało więc, że organ pomocy społecznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek Z. R., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Oznacza to zdaniem Kolegium, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy aktualna sytuacja życiowa i materialna strony, z uwzględnieniem jego stanu zdrowia, w zestawieniu ze wskazywanymi potrzebami, wymaga wsparcia w ramach pomocy społecznej. Organ winien ponownie ocenić sytuację życiową Z. R. i ustalić, czy taki stan nie będzie zagrażać jego normalnej egzystencji. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013r. wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjna we Wrocławiu skarga Z. R. W skardze tej powołując opisaną wyżej decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...], Nr [...], skarżący oświadczył m. innymi, że, cyt.: "domagam się stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu odwoławczym". Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że organ I instancji powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i ponownie zbadać jego aktualną sytuację życiową i materialną. Zdaniem skarżącego organy administracyjne pozostawiają go bez środków do życia, "manipulują" w sprawie, jednocześnie powodując przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło wniosków skarżącego, podkreślając, że dnia 13 marca 2013 r. do Kolegium wpłynęło podanie Z. R. z dnia 13 marca 2013 r. zawierające w swej treści, m.in., żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], Nr [...] oraz żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją. Kolegium, po zapoznaniu się z "zażaleniem" Z. R. z dnia 13 marca 2013r. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Kolegium, postanowieniem z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 37 § 1 i art. 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a., umorzyło postępowanie wszczęte tymże "zażaleniem". W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] wskazano, m.in.: "[...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Z. R., decyzją z dnia [...] ([...]), uchyliło w całości - wydaną z upoważnienia Prezydenta W. - decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] ([...]), w sprawie zasiłku okresowego, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji uwzględnienie żądania Z. R. zawartego w podaniu z dnia 13 marca 2013 r. dotyczącego przewlekłości postępowania odwoławczego, będącego w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie jest możliwe. W konsekwencji stwierdzić należy, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż wydano już akt administracyjny kończący postępowanie odwoławcze". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). I tak podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest także i to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Rozpoznając niniejszą skargę według kryteriów określonych powyższymi ustaleniami, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Niesporne jest w sprawie, że przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego odwołania od opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...], Nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art.35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając powyższe, Sąd dokonując oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania odwoławczego, a któremu to organowi skarżący zarzuca przewlekłość postępowania, oceny tej dokonywał w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń, jak i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu. I tak Sąd w wyniku analizy akt sprawy doszedł do wniosku, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim podkreślić należy, że odwołanie (zatytułowane "wezwanie") Z. R. z dnia [...] od decyzji organu I instancji z dnia [...], Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego, wpłynęło do siedziby SKO we W. w dniu 21 stycznia 2013r., jako przekazane przez organ I instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. przy piśmie z dnia 16 stycznia 2013r., Nr [...]. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że kopia w/w pisma przewodniego organu I instancji, przesłana została do wiadomości skarżącemu. Nie jest sporne także w sprawie, że Kolegium już w dniu 30 stycznia 2013r. w wyniku rozpatrzenia w/w odwołania skarżącego z dnia 16 stycznia 2013r., wydało kwestionowaną przez skarżącego decyzję Nr [...]. Decyzją tą wydaną w oparciu o przepis art.138 § 2 k.p.a. Kolegium uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...], Nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu kierunek działań organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro - jak wynika z powyższych ustaleń – Kolegium bez zbędnej zwłoki, dochowując ustawowego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, czyli zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., wydało już w dniu [...] opisaną wyżej decyzję Nr [...], to nie sposób przyjąć by organ odwoławczy działał w sposób przewlekły. Przeciwnie, Sąd zauważa szybkość działania – rozpatrywania przez Kolegium odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...], co niewątpliwie pozostaje w zgodzie z przepisem art.12 § 1 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości i prostoty postępowania. Podkreślić przy tym także należy, że choć w niniejszym postępowaniu, t.j. skargi na przewlekłość postępowania, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, co w niniejszej sprawie oznacza, że poza kontrolą Sądu pozostaje ocena opisanej wyżej decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...], Nr [...], to zważyć należy, że w/w przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. H.B.1.12.2015 r.