IV SAB/Wr 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Stowarzyszenia A Ś. z/s w B. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie braku wydania aktu nadzoru kończącego postępowanie nadzorcze postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Uzasadnienie: Pismem z dnia 1 września 2021 r. P. Stowarzyszenie A Ś. z siedzibą w B. - reprezentowane jak wynika z podpisu i pieczęci złożonej na skardze przez Prezesa Zarządu stowarzyszenia rejestrowego P. K. - wniosło skargę na bezczynność Starosty K. w przedmiocie braku wydania aktu nadzoru kończącego postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu wywodziło, że do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, jakkolwiek nie wprost – to mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ postępowanie wobec Strony prowadził wyłącznie na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach nie wprowadzając żadnej innej procedury postępowania. Takie działanie nie może pozbawiać Strony gwarancji procesowych. Stosowane w tym postępowaniu środki wsparte są na przesłankach ocennych, które powinny podlegać kontroli zwłaszcza wobec roli jaką pełnią stowarzyszenia w życiu publicznym. Dalej wskazało, że rozstrzygniecie nadzorcze rozumiane jest jako akt administracyjny, do którego należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jego kontrola dokonywana jest przez sądy administracyjne. Taki akt nadzoru powinien zostać wydany w tej sprawie. Zatem skarga na bezczynność w sprawie wydania ww. aktu jest dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wywodził, że nadzór nad stowarzyszeniami nie zawiera uprawnienia do władczego ingerowania w ich działalność. Jedynym kryterium jest legalność. Środki prawne może stosować wyłącznie sąd powszechny i do jego właściwości należą sprawy związane z działalnością stowarzyszenia, pozostając poza kognicją sądów administracyjnych. W wykonaniu Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 28 października 2021 r. Stronę wezwano do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji Strony lub jego uwierzytelnionego odpisu (odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego) zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329., dalej p.p.s.a.) – w terminie 7 dni – pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 3 p.p.s.a. Wezwanie doręczono stronie w dniu 3 grudnia 2021 r. W zakreślonym terminie, Strona nadesłała informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej aktualną na dzień 6 grudnia 2021 r. z której wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji stowarzyszenia jest zarząd, a oświadczenia woli w imieniu zarządu składają łącznie i wspólnie prezes i jeden członek zarządu. Dotyczy to w szczególności udzielania pełnomocnictw do reprezentowania stowarzyszenia przy zawieraniu umów i podejmowaniu innych zobowiązań w imieniu stowarzyszenia. W szczególnych przypadkach zarząd może upoważnić inne osoby do składania w imieniu stowarzyszenia oświadczeń woli w granicach udzielonego im upoważnienia. Oświadczenia woli w imieniu stowarzyszenia w zakresie czynności zwykłego zarządu może składać jednoosobowo prezes zarządu. Wobec tak określonego sposobu reprezentacji stowarzyszenia, aktualnego także na dzień wniesienia skargi, zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2022 r. doręczonym Stronie w dniu 8 lutego 2022 r. wezwano Skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 §1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez: podpisanie skargi przez prezesa zarządu i jednego z członków zarządu skarżącego stowarzyszenia wyjaśniając stronie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W terminie otwartym do uzupełnienia braków formalnych skargi prezes zarządu stowarzyszenia nadesłał pismo opatrzone datą 11 lutego 2022 r. w którym zawarł polemikę z treścią wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi domagając się doręczenia treści zarządzenia z dnia 14 stycznia 2022 r. wskazując, że w jego opinii wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wskazał także, że uchwałą zarządu stowarzyszenia z dnia [...] nr [...], która zastępuje w jego opinii dokument upoważnienia do działania Prezesa Zarządu w imieniu pozostałych członków Zarządu został upoważniony do reprezentowania Strony w przedmiotowym postępowaniu. Końcowo podniósł, że Walne Zgromadzenie Członków stowarzyszenia uchwałą z dnia [...] nr [...] dokonało zmiany pkt 42 statutu stowarzyszenia. Zgodnie z przyjętą zmianą oświadczenia woli w imieniu Zarządu składa prezes, bądź pełnomocnik powołany w tym celu przez zarząd. Przy zawieraniu umów i podejmowaniu innych zobowiązań w imieniu stowarzyszenia oświadczenia woli w imieniu zarządu składa łącznie i wspólnie prezes zarządu i jeden członek zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 37 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądu został unormowany w art. 3 § 2 i § 3, art. 4 i art. 56 p.p.s.a. W myśl art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, w świetle art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Tymczasem przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie niewydania aktu kończącego postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm., dalej ustawa prawo o stowarzyszeniach). Zgodnie z art. 8 ust. 5 ww. ustawy nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia w zakresie nadzoru nad innymi stowarzyszeniami niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Organ nadzorujący zgodnie z art. 25 ustawy prawo o stowarzyszeniach ma prawo żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków oraz żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień. Z kolei zgodnie z art. 26 tejże ustawy w razie niezastosowania się stowarzyszenia do wymagań określonych w art. 25, sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę. W myśl art. 28 ustawy prawo o stowarzyszeniach w razie stwierdzenia przez organ nadzorujący, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu organ ten, w zależności od stopnia i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w wyznaczonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29. Stosownie do postanowień powołanego wyżej art. 29 ww. ustawy wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia, uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia bądź rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszenie prawa lub postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Na podstawie natomiast art. 32 cytowanej ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 sąd rozpoznaje sąd rejestrowy na rozprawie. Analiza przywołanych zapisów dowodzi, że w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami organ nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Czynności nadzorcze organu nie są podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Dopiero sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 833/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeni Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skoro więc objęty skargą akt organu nadzorującego w postaci udzielenia ostrzeżenia skarżącemu Stowarzyszeniu nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego to skargę należało uznać za niedopuszczalną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało skargę odrzucić. Niezależnie od opisanych okoliczności wskazać trzeba na art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jednym z wymogów formalnych skargi jest, stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 .p.p.s.a., podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Oznacza to, że wnosząc skargę w imieniu stowarzyszenia, które na mocy art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego i stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, z chwilą wpisu do tego rejestru uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność, skarga powinna być podpisana przez przedstawicieli organu tego stowarzyszenia, uprawnionych do reprezentacji tej jednostki – zarząd (art. 11 ust. 3 ustawy), lub inną osobę należycie umocowaną do jej reprezentowania. Jednocześnie osoby takie zobowiązane są wykazać swoje umocowanie do reprezentacji stowarzyszenia stosownym dokumentem, np. aktualnym na moment wniesienia skargi wypisem z KRS. W odniesieniu do podmiotów podlegających obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego dokumentem poświadczającym uprawnienie do działania w ich imieniu jest aktualny odpis z tego rejestru. Podlega on badaniu w zakresie składu osobowego organu zarządzającego, sposobu reprezentacji oraz daty wydania (tak też: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Wydawnictwo: C.H.Beck: 2011, wydanie: 1, System Informacji Prawnej – Legalis). Stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest P. Stowarzyszenie A Ś. z siedzibą w B. Jak wynika z przedłożonej na wezwanie tut. Sądu informacji z KRS aktualnej na dzień 6 grudnia 2021 r., Strona jest stowarzyszeniem, które podlega wpisowi do Rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego. Ze sposobu reprezentacji wynikającego z przedstawionej przez Prezesa Zarządu informacji z KRS jak i z ustaleń Sądu poczynionych z urzędu wynika, że zarówno na dzień wniesienia skargi tj. 2 września 2021 r. jak i w dacie przedłożenia owej informacji z KRS prezesem stowarzyszenia była osoba podpisana pod skargą. Niezmieniony pozostał także sposób reprezentacji, z którego wynikało, że organem uprawnionym do reprezentacji stowarzyszenia jest zarząd, a oświadczenia woli w imieniu zarządu składają łącznie i wspólnie prezes i jeden członek zarządu. Dotyczy to w szczególności udzielania pełnomocnictw do reprezentowania stowarzyszenia przy zawieraniu umów i podejmowaniu innych zobowiązań w imieniu stowarzyszenia. W szczególnych przypadkach zarząd może upoważnić inne osoby do składania w imieniu stowarzyszenia oświadczeń woli w granicach udzielonego im upoważnienia. Oświadczenia woli w imieniu stowarzyszenia w zakresie czynności zwykłego zarządu może składać jednoosobowo prezes zarządu. Wobec powyższego należało uznać, że warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie rozumianej jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu z uwagi na możliwe daleko idące skutki prawne związane z wniesieniem skargi, było łączne podpisanie jej przez prezesa zarządu i jej jednego członka zarządu. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt legitymowania się przez Prezesa Zarządu, podpisaną przez niego samego wyłącznie, uchwałą zarządu stowarzyszenia z dnia [...] nr [...], mocą której wniesienie skargi zarówno w rozpatrywanej sprawie jak i w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wr 746/21 powierzono Prezesowi Zarządu Stowarzyszenia (kopia uchwały w aktach sprawy sygn. akt IV SA/Wr 746/21). Jak bowiem wyraźnie wynika z obowiązującego w dacie wniesienia skargi wpisu do Rejestru Stowarzyszeń to Zarząd, a nie Prezes Zarządu może upoważnić inne osoby do składania w imieniu stowarzyszenia oświadczeń woli w granicach udzielonego im upoważnienia. Pozbawiony doniosłości prawnej pozostaje także fakt późniejszej zmiany Uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków stowarzyszenia z dnia [...] nr [...] sposobu reprezentacji Zarządu stowarzyszenia podniesiony przez Prezesa Zarządu w piśmie z dnia 11 lutego 2022r. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych tej sprawy skarga strony została złożona bezpośrednio do tut. Sądu w dniu 2 września 2021 r. Skoro zatem Skarżąca mimo prawidłowo doręczonego jej wezwania w dniu 8 lutego 2022 r. nie uzupełniła w ustawowym terminie, który upłynął bezskutecznie z dniem 15 lutego braków formalnych skargi poprzez jej łączne podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji skarżącego stowarzyszenia w sposób wynikający z przedłożonej na wezwanie Sądu informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS- to jest prezesa zarządu i jednego z członków zarządu to skargę złożoną w tej sprawie należało odrzucić. Podstawę prawną działania Sądu w tym zakresie stanowi art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a.. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania ma umocowanie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - punkt II sentencji postanowienia.