IV SAB/Wr 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. G. S. (dalej skarżący), wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. (data wpływu pisma do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) za pomocą poczty elektronicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej ustawa), art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie poniższym: 1. Czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nałożył na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, hali spacerowej z oranżerią w J., dalej Hala, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, grzywnę i w jakiej wysokości.? 2. Czy PINB sprawdził wykonanie przez sprawcę samowoli decyzji z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB pismem z dnia 18 marca 2016r. nr [...] udzielił odpowiedzi, że zagadnienia wskazane powyższym wniosku nie są dokumentami wytworzonymi przez ten organ, ani też wystąpieniami, ocenami i opiniami itp. przez podmioty nie będące organami a będące w jego posiadaniu (powołano wyrok WSA W Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 28/08). Nie jest zatem możliwe udzielenie tej informacji, gdyż PINB jej nie posiada, ponieważ nie została wytworzona. Dostęp do informacji publicznej jest czynnością materialno- techniczną a w tej sytuacji musiało by nastąpić opisywania zjawisk i sytuacji, o które zostały przedstawione we wniosku, co nie stanowi więc informacji publicznej. Pismem z dnia 29 marca 2016r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność PINB w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, Podkreślono, że wnioskodawca nie wystąpił o konkretne rozstrzygnięcie bądź inne dokumenty będące w jego posiadaniu, a PINB pismem z dnia 18 marca 2016 r., wskazał, że nie posiada takich informacji, co nie stanowi wbrew twierdzeniom skargi formy odmowy w postaci decyzji administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058, dalej jako ustawa). Z przepisów ustawy wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawa). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn., akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: http://oreczenia.nsa.gov.pl; ). Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Niesporne w sprawie jest, że informacja, o udostępnienie której wnioskował skarżący ma walor informacji publicznej. Udzielona odpowiedź w rozpoznawanej sprawie wprawdzie nie wprost, stanowi stwierdzenie nie zaistnienia faktów, o które pytał wnioskujący. Skoro nie wytworzono wymaganych prawnie dokumentów dla nałożenia grzywny – pkt 1 wniosku i przeprowadzenia kontroli wynika, że zdarzenia takie nie miały miejsca, a zatem należy stwierdzić, że doszło do spełnienia obowiązku udzielenia informacji przez PINB, stąd skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 71a. ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz.290) 1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części Art.93 Prawo budowlane określa, że kto: 1) przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5 ust. 1-2b, 1a) przy wykonywaniu robót budowlanych stosuje wyroby, naruszając przepis art. 10, 3) dokonuje rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, naruszając przepisy art. 28 lub art. 31 ust. 2, 4) przystępuje do budowy lub prowadzi roboty budowlane bez dopełnienia wymagań określonych w art. 41 ust. 4, art. 42, art. 44, art. 45, 5) dostarcza lub umożliwia dostarczenie energii, wody, ciepła lub gazu, naruszając przepis art. 41 ust. 5, 6) wykonuje roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę bądź w zgłoszeniu budowy lub rozbiórki, bądź istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu, 8) nie spełnia obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, 9) nie spełnia, określonych w art. 63 ust. 1 lub art. 64 ust. 1 i 3, obowiązków przechowywania dokumentów, związanych z obiektem budowlanym lub prowadzenia książki obiektu budowlanego, 9a) nie spełnia obowiązku przesłania protokołu, o którym mowa w art. 70 ust. 2, 9b) zmienia sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2, albo pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, 10) nie udziela informacji lub nie udostępnia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1, żądanych przez właściwy organ, związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub jego utrzymaniem, 12) nie stosuje się do decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1a, w terminie w niej określonym, podlega karze grzywny. Art.94 Prawo budowlane wskazuje, że orzekanie w sprawach o czyny, określone w art. 92 i art. 93, następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Niezbędne jest zatem władcze wypowiedzenie się w formie pisemnej organu W zakresie pkt 2 wniosku należy zauważyć, że w odniesieniu do protokołu sporządzanego w trakcie czynności kontrolnych przepisy art. 67-72 k.p.a. mają pełne zastosowanie, stąd również organ musiałby dysponować materiałem utrwalonym formalnie. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony bez zbędnej zwłoki, a subiektywne przekonanie skarżącego, iż nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek nie może stanowić podstawy skargi. Skoro PINB pismem z dnia 18 marca.2016r. wskazał, że nie posiada takich informacji, to w sposób oczywisty nie stanowi wbrew twierdzeniom skargi formy odmowy w postaci decyzji administracyjnej Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżącemu w ustawowo określonym terminie udzielono żądanej informacji publicznej tj. 18 marca 2016r., co oznacza to, że termin na rozpatrzenie wniosku został zachowany stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, a więc wszelkie wnioski zawarte w skardze są bezpodstawne Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.