IV SAB/Wr 811/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku A. S. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 16 września 2020 r. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za wskazany okres zasiłkowy. Pismem z dnia 21 września 2020 r. organ wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku o informacje dotyczące ojca dziecka przebywającego za granicą. W dniu 12 października 2020 r. wniosek Strony przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z dnia 24 września 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, zaś pismem z dnia 27 września 2021 r. (data nadania do organu 27 września 2021 r.) wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Zarzucała naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze m., dalej k.p.a.), polegające na niezałatwieniu przez organ sprawy w terminie określonym przez ustawę, zaniechaniu przez organ podjęcia jakichkolwiek czynności w celu zakończenia sprawy, zaniechaniu przez organ zawiadomienia Strony o nowym terminie załatwienia sprawy pomimo rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w ustawie, braku pouczenia Strony o prawie wniesienia ponaglenia; naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ poinformowania Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki, zaniechaniu wskazania Stronie nowego terminu załatwienia sprawy, braku pouczenia o prawie wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość w działaniu organu; naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego Państwa Prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W związku z tym Strona wnosiła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.); zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona wskazała na pojęcie bezczynności i przewlekłości wypracowane w orzecznictwie wywodząc, że w sprawie organ dopuścił się obu tych form opieszałości naruszając terminy rozpoznania sprawy i zasady postępowania, w tym informowania o niedochowaniu terminu, nowych terminach rozpoznania sprawy i prawie złożenia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) wskazał, że od dnia 14 lipca 2021 r. w sprawach o świadczenia wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę nie stosuje się art. 37 k.p.a. (ponaglenia). Następnie wskazał, że w sprawie w dniu 27 września 2021 r. została wydana decyzja odmawiająca Stronie przyznania świadczenia w postaci dodatku dyferencyjnego. Organ wyjaśnił przesłanki odmowy przyznania wskazanego świadczenia, pouczając, że otrzymanie pełnej kwoty świadczenia jest uzależnione od przedłożenia decyzji odmawiającej prawa do świadczenia we właściwej instytucji zagranicznej. Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 wskazując, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi po zakończeniu postępowania. Z ostrożności procesowej wnioskował o oddalenie skargi, wyjaśniając, że okres procedowania nie wynika z lekceważenia stron lecz jest wynikiem wysokiej absencji pracowników, wywołanej epidemią Covid -19 oraz napływem dużej ilości spraw oraz reorganizacją systemu procedowania w sprawach, które należą do skomplikowanych. W opinii organu w sprawie brak podstaw do orzeczenia o rażącym naruszeniu terminów, co uzasadniał odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, jak też orzeczenia o grzywnie i sumie pieniężnej. W tym zakresie wskazał na dyskrecjonalne uprawnienie sądu, brak uzasadnienia żądania orzeczenia ww. kwot oraz konieczność miarkowania tych sum. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2019/2021. Na wstępie jednak, wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie postępowania trzeba wskazać, że powoływana na poparcie tych racji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdza, że drogę do merytorycznego rozpoznania skargi strony zamyka wydanie decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie musi zostać zakończone i to ostatecznie, co oznacza wydanie aktu je kończącego, doręczenie go stronie postępowania oraz bezskuteczny upływ terminu do wniesienia środków odwoławczych lub też wydanie decyzji w trybie odwoławczym. Przy czym, co istotne okoliczności winny wystąpić jeszcze przed wniesieniem skargi. W realiach rozpoznawanej sprawy jakkolwiek wydano akt kończący postępowanie, to po pierwsze brak jakiegokolwiek dowodu jego doręczenia. Po drugie zaś data wydania decyzji pokrywa się z datą wniesienia skargi. Nie zaistniały zatem okoliczności opisane w powołanej uchwale, a zatem ostateczne zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem Strony. Zarówno decyzja jak i złożenie skargi na bezczynność i przewlekłość nastąpiły w tym samym dniu, tj. 27 września 2021 r. Tym samym, zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu powoływanej uchwały Sąd był obligowany do zbadania, czy organ nie działał przewlekle i nie pozostawał w sprawie bezczynny. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd ocenia oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania definiuje art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 16 września 2020 r. do Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 2019/2021. W dniu 12 października 2020 r. został on przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Jak wynika z akt sprawy decyzja rozpoznająca wniosek Skarżącej została wydana w dniu 27 września 2021 r., zatem opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony na dzień złożenia skargi wyniosło ponad jedenaście miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby w toku rozpoznawania wniosku Strony organ podejmował jakiekolwiek czynności wyłączające bieg wskazanych terminów ustawowych. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Akta sprawy nie wskazują aby w toku trwającego postępowania organ podejmował czynności procesowe powodujące zawieszenie biegu postępowania. Brak zatem jakichkolwiek argumentów pozwalających na wyłączenie stwierdzonej kwalifikacji. Sąd dostrzega okoliczności odnoszące się do problemów z jakimi borykał się w tym czasie organ, jednakże skutków problemów kadrowych czy organizacyjnych organu administracji publicznej nie może ponosić strona postępowania. W tej sprawie zwłoka rozpoznaniu sprawy wynosi niemalże rok (11 miesięcy i 14 dni), co stanowi o istotnym, rażącym już przekroczeniu terminów procedowania, przy czym jak wskazano w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ czynnościach procesowych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu opieszałości w rozpoznaniu sprawy, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Uznając, że orzeczony środek odniesie właściwy skutek dyscyplinujący Sąd za niezasadne uznał orzekanie w przedmiocie grzywny, co nakazywało oddalenie skargi w tym względzie i co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w organ administracji wydał w dniu 27 września 2021 r. decyzję rozpoznającą wniosek Strony uznać trzeba, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości orzekania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania sprawy (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co obliguje do umorzenia postępowania w tym względzie. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.