IV SAB/Wr 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. K.-M. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. na rzecz skarżącej D. K.-M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 24 marca 2016 r. wniesionej przez D. K. – M. (dalej: skarżąca, strona) jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. (dalej: organ zobowiązany podmiot zobowiązany) w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 12 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia wykazu nazwisk nauczycieli, którzy w październiku 2015 r. otrzymali nagrodę dyrektora szkoły oraz udostępnienia kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. z dnia 1 i 14 października 2015 r., dnia 4 listopada 2015r. oraz 27 stycznia 2016r. Powyższe zdaniem skarżącej stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej u.d.i.p. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej stosownie do zakresu wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 dalej skrót p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego i kwoty 17 zł opłaty skarbowej. W uzasadnieniu skargi strona wywiodła powołując się na regulacje ustawy oraz poglądy orzecznictwa, że zarówno informacja o nauczycielach, wskazanych z nazwiska, którym została przyznana nagroda dyrektora, jak i protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych stanowią informację publiczną o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca wskazała, że w dniu 26 lutego otrzymała pismo datowane na 25 lutego 2016 r., w którym organ zobowiązany poinformował skarżącą, że nie podał imiennego wykazu nauczycieli, którzy otrzymali nagrodę oraz nie doręczył skarżącej kserokopii protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz powołując się na regulacje ustawy o ochronie danych osobowych. W obu sytuacjach organ nie udzielił informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (nie uczynił tego również później), ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W ocenie skarżącej nie można uznać odpowiedzi podmiotu zobowiązanego zawartej w piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. za decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ponieważ nie zawiera ona rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony. Strona zauważyła także, że organ zobowiązany nie powiadomił jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 lutego 2016r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie pocztą na podany adres: 1) kserokopii projektu arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. na rok szkolny 2015/2016r. wraz z ewentualnymi aneksami; 2) informacji – wykazu nazwisk nauczycieli, którzy w październiku 2015r. otrzymali nagrodę dyrektora szkoły; 3) kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. z dnia 1 października, 14 października, 4 listopada 2015r. oraz 27 stycznia 2016r. (rada klasyfikacyjna). W załączeniu do pisma z dnia 25 lutego 2016r. została przekazana skarżącej kserokopia arkusza organizacyjnego. W zakresie żądania określonego w pkt 2 wniosku poinformowano skarżącą, że udostępnienie nazwisk nagrodzonych nauczycieli nie jest możliwe z uwagi na ochronę danych osobowych. Stanowisko to potwierdzono w wydanej decyzji z dnia 7 kwietnia 2016r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odnośnie żądania zawartego w pkt 3. wniosku organ kserokopie wnioskowanych dokumentów przekazał skarżącej pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. nadanym przesyłką kurierską w dniu 5 kwietnia 2016 r. Wobec wykazanej bezprzedmiotowości postępowania. Z tej racji zdaniem organu wniosek skarżącej o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 stawy.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W świetle powyższego bezczynność organu, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do jej udostępnienia w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, konkretnie nieudostępnienia informacji, lub niewydania decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dodać tu można, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Nie budzi wątpliwości Sądu i nie było to ostatecznie kwestią sporną między stronami o czym świadczą działania organu podjęte po złożeniu skargi na bezczynność znajdując potwierdzenie w aktach administracyjnych tej sprawy , że spełniony jest zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, albowiem informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej wyżej ustawy. Przy tym Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej. Jest bowiem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne tj. zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi, co oznacza, że jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/10, LEX nr 1088431), jeżeli zgodnie art.4 ust.3 u.d.i.p., daną informację posiada. W rozpatrywanej sprawie skarżąca pismem z dnia 24 marca 2016r. złożonym w organie w dniu 29 marca 2016r. wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 12 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia wykazu nazwisk nauczycieli, którzy w październiku 2015 r. otrzymali nagrodę dyrektora szkoły oraz udostępnienia kserokopii protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. z dnia 1 i 14 października 2015 r., dnia 4 listopada 2015 r. oraz 27 stycznia 2016 r. Załatwienie żądania objętego wnioskiem winno było zatem nastąpić w terminie i trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie, że żądanie w jakimś zakresie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Istotne jest w sprawie, że organ w dniu 7 kwietnia 2016 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia listy nazwisk nagrodzonych nauczycieli powołując się na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych(art. 5 ust.2 u.d.i.p.). Wysłano ją do strony listem poleconym w dniu 8 kwietnia 2016 r. Natomiast wniosek w zakresie udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej został zrealizowany poprzez przesłanie w dniu 5 kwietnia 2016 r. na adres skarżącej kserokopii wnioskowanych dokumentów. Z tej racji należało przyjąć, że bezczynność strony przeciwnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakwestionowanym w skardze zakresie została usunięta przez sam organ, po wniesieniu skargi na bezczynność za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego. Ponieważ celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, stąd też zarówno wydanie decyzji, jak i udostępnienie pozostałych informacji uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym, ponieważ przedmiot postępowania sądowego - jakim była bezczynność strony przeciwnej w tym zakresie - przestał w dacie orzekania istnieć, choć niewątpliwie bezczynność organu istniała w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Gdy postępowanie przed Sądem po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, publ. Lex nr 478295). W tej sytuacji, skoro postępowanie sądowe w niniejszej sprawie - stało się bezprzedmiotowe, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie należało umorzyć w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do dokonania określonych czynności związanych z żądaniem objętym wnioskiem z dnia 12 lutego 2016 r. Wobec powyższego na podstawie art. 161 § 3 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Zważyć przy tym należy, że udzielenie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ żądanej informacji, nie zwalniało wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd działając przy tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w pkt I wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyprowadził powyższe stwierdzenie z uwagi na datę wpływu do organu wniosku skarżącej o udostępnienie określonej informacji, czyli 12 lutego 2016r., z drugiej zaś strony - dzień, w którym strona przeciwna udostępniła protokoły 5 kwietnia 2016r. i wydała decyzję odmowną w zakresie imiennej listy nagrodzonych nauczycieli, tj. 7 kwietnia 2016 r. Te dwie daty pozwoliły uznać, że udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 25 lutego 2016r., a następnie przesłanie kserokopii protokołów i wydanie decyzji odmownej sprawia, iż przedmiotowa bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany udzielił stronie skarżącej żądanej informacji, przed orzekaniem przez Sąd w sprawie. Z tych samych powodów Sąd w pkt III oddalił wniosek o wymierzenie organowi zobowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt IV wyroku Sąd wydał na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., stosownie do którego skarżącej przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 uznać należy, że swoiste działanie autokontrolne organu podjęte już po przekazaniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed jej rozstrzygnięciem, winno wywoływać w zakresie kosztów postępowania takie same skutki prawne jak czynność podjęta przez organ wprost na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Na koszty te składa się opłata od wniesionej skargi w kwocie 100 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.