IV SAB/Wr 860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy. Skarżąca E. S. złożyła w dniu 8 października 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku z dnia 22 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022 na rzecz dzieci. Zarzuciła organowi opieszałość w rozpatrywaniu złożonego wniosku. Na poparcie skargi podała, że w dniu 22 kwietnia 2021 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. (dalej: GOSPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022 na rzecz dzieci. Wniosek, z uwagi na fakt, że mąż skarżącej i ojciec dzieci jest zatrudniony w N., a więc w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazany został do załatwienia Wojewodzie D. Skarżąca podała, że wysokość zaległych wypłat na miesiąc październik 2021 r. wynosi 5000 zł, co negatywnie wpływa na sytuację rodziny skarżącej. Niezrozumiałe jest dla niej, że procedura przyznawania świadczeń tak długo trwa, tym bardziej, że sytuacja rodzinna nie uległa zmianie w sposób znaczący. Według skarżącej zostały spełnione wszystkie wymogi formalne dla wydania pozytywnej decyzji dlatego wniosła o wypłatę należnych środków pieniężnych w trybie pilnym. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi podając, że w dniu 13 października (organ pomyłkowo podał "września") 2021 r. została wydana decyzja Wojewody D. nr [...], którą odmówiono wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., tj. na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że w sprawie pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo niemieckie - w związku z brakiem aktywności zawodowej w Polsce, Wojewoda D. podjął postępowanie w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego. Dodatek dyferencyjny to różnica pomiędzy wysokością świadczeń określonych w ustawodawstwie polskim, a kwotą świadczeń określoną w państwie, którego ustawodawstwo ma zastosowanie w pierwszej kolejności. Na podstawie art. 1 lit. z) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego świadczeniami rodzinnymi są wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I do rozporządzenia. Zgodnie z decyzją H3 Komisji Administracyjnej ds. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z dnia 15.10.2009 r. dotyczącą daty, którą bierze się pod uwagę przy ustalaniu kursu wymiany, kurs wymiany oznacza: w przypadku gdy zgodnie z krajowymi przepisami, dla celów wysokości świadczenia instytucja bierze pod uwagę jedną kwotę - kurs wymiany walut EBC opublikowany dla pierwszego dnia miesiąca bezpośrednio poprzedzającego miesiąc, w którym przepis musi być zastosowany. Na podstawie tabeli Unijnego Systemu Informacji o ochronie socjalnej MISSOC zawierającej informacje o krajowych systemach opieki socjalnej, wysokość świadczeń wskazana jako obowiązująca przez ustawodawstwo niemieckie wynosi 219 euro miesięcznie na dzieci skarżącej, co po przeliczeniu na polski złoty, według przelicznika na dzień 3 maja 2021 r. wynoszącego 4,5518, daje kwotę świadczeń rodzinnych w wysokości 996,84 zł miesięcznie (219x4,5518 = 996,84 zł). W związku z tym, że kwota przewidziana przez ustawodawstwo niemieckie przekracza kwotę świadczeń, jaką przewiduje ustawodawstwo polskie, dodatek dyferencyjny na wskazane we wniosku dzieci, nie przysługuje. Tym samym, postępowanie w sprawie zostało zakończone. Odnosząc się do skargi, organ podniósł, że strona nie wskazała, co stanowi jej przedmiot, tzn. nie określiła, czy jej przedmiotem jest bezczynność, czy też przewlekłość postępowania. W świetle dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, tego rodzaju wada skargi skutkuje odrzuceniem skargi na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, wnioski złożone do dnia 30 kwietnia danego roku powinny zostać rozpatrzone do dnia 30 czerwca tego roku. Tymczasem, do dnia 30 czerwca wpłynęło prawie 15 tysięcy nowych wniosków, w tym 11 tysięcy wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022, natomiast do dnia 30 września 2021 r. - ponad 17 tysięcy nowych wniosków, odpowiednio - ponad 13 tysięcy wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. Wnioski są załatwiane według daty wpływu do DUW. Oznacza to, że w pierwszej kolejności załatwiane były wnioski, który wpłynęły już w lutym. Natomiast do dnia 30 września 2021 r. Wojewoda D. wydał ponad 18 tysięcy rozstrzygnięć (do jednego wniosku wydawanych jest czasami kilka decyzji lub informacji). Organ przyznał, że sprawa skarżącej załatwiona została później niż wynika to z przepisów jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Mimo, że w bieżącym roku zwiększono obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wysoka zachorowalność i konieczność izolacji (nakładana kwarantanna) miały zasadniczy wpływ na sposób procedowania spraw. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą w sprawie bezczynność. Niemniej jednak nie można dostrzegać tego, że są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Organ zwrócił też uwagę na wielokrotnie spotykane twierdzenia, że prowadzone postępowania są proste i można je szybko załatwić. Nie polegają one na prawdzie. Problem bowiem zauważył także ustawodawca, który w dniu 17 września 2021 r. dokonał zmian w ustawie, przekazując m.in. część kompetencji Wojewody do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu do projektu przedmiotowej ustawy wskazano, że "(...) przyjęcie tej konstrukcji prawnej w istotny sposób przyspieszy również przyznawanie świadczeń dla rodzin osób migrujących, z uwagi na uniknięcie długotrwałych i pracochłonnych postępowań wyjaśniających prowadzonych w dotychczasowym stanie prawnym we współpracy z zagranicznymi instytucjami przez polskie instytucje właściwe, których celem było ustalenie prawa i wysokości świadczeń wychowawczych, w przypadku pracy lub zamieszkiwania za granicą w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Konfederacji Szwajcarskiej (...). Ponadto, Wojewoda D. niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy skarżącej i zakończył toczące się z jej wniosku postępowanie. Wskazane powyżej okoliczności powinny zostać uwzględnione przy dokonywaniu oceny, dlaczego organ podjął rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej z opóźnieniem oraz wagi ewentualnego uchybienia. Odnosząc się natomiast do żądania strony w zakresie zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, organ wskazał, że wobec załatwienia przedmiotowej sprawy, wniosek skarżącej w tym zakresie jest bezprzedmiotowy. Jeżeli zaś chodzi o żądanie wypłaty należnych środków pieniężnych w trybie pilnym, organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w celu otrzymania pełnej kwoty świadczenia przewidzianego w ustawodawstwie polskim, należy przedłożyć decyzję odmawiającą prawa do świadczeń z właściwej instytucji zagranicznej, z powodu niespełnionych warunków ustawodawstwa państwa pierwszeństwa za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres merytorycznej kontroli sądu sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając kwestię bezczynności należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), jaką jest zasada szybkości postępowania. Zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek strony skarżącej wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 22 kwietnia 2021 roku i w dacie 30 kwietnia 2021 roku został przekazany do Wojewody. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu - czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Skarżąca nadała przesyłkę ze skargą u operatora pocztowego w dniu 7 października 2021 r.; organ otrzymał skargę następnego dnia – 8 października 2021 r. Bezsprzecznie zatem wskutek uchybienia ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ na dzień złożenia skargi pozostawał bezczynny wobec czego Sąd w pkt. I sentencji wyroku stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanej wyżej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny lub wskutek zaniedbań organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Przede wszystkim wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Bez wątpienia skala napływu wniosków, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 oraz konieczności przeorganizowania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, powinna być uznana za obiektywne utrudnienie procedowania. Z tych powodów Sąd (w pkt. I sentencji wyroku) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro po wniesieniu skargi Wojewoda wydał decyzję (nr [...]) w dniu 13 października 2021 roku odmawiającą wnioskowanego świadczenia, to tym samym na etapie rozpoznawania niniejszej skargi stwierdzić trzeba, że postępowanie przed Wojewodą zostało już zakończone. Ustał zatem po wniesieniu skargi stan bezczynności tego organu, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie w związku z wydaniem informacji oraz postanowienia. Z tej przyczyny Sąd (o czym mowa w pkt II sentencji wyroku) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej. Godzi się dodatkowo podkreślić, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania sąd administracyjny nie jest władny w żadnym wypadku do kontroli merytorycznej aktu (decyzji, postanowienia), który wydano już po wniesieniu skargi. Celem bowiem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest wyłącznie zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, czyli zakończenia postępowania. Badanie natomiast legalności wydanego aktu przez wojewódzki sąd administracyjny jest możliwe tylko w odrębnym trybie - poprzez złożenie skargi na taki akt. Na mocy art. 119 pkt 4) p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.