IV SAB/Wr 908/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. V. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. V. (dalej zwana skarżącą lub stroną), w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego także Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 u.p.p.s.a., przyznania na rzecz skarżącej od organu odszkodowania w wysokości 2.500 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 28 lutego 2020 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. wezwano stronę w terminie 45 dni od dnia wznowienia obsługi bezpośredniej klienta w [...] Urzędzie Wojewódzkim do osobistego stawiennictwa w Oddziale Cudzoziemców wraz z ważnym dokumentem podróży i poprawnie wypełnionym formularzem wniosku. Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. strona wniosła o przesłanie jej sprawy do [...] Urzędu Wojewódzkiego z uwagi na zmianę pracodawcy. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. wniosek strony w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały przekazany zgodnie z właściwością miejscową Wojewodzie D. Akta tej sprawy wpłynęło do organu w dniu 1 września 2020 r. W dniu 2 lutego 2021 r. do organu wpłynęło pismo strony zawierające oświadczenie o zmianie adresu zamieszkania z miasta W. na miasto P. Pismem z dnia 8 marca 2021 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazało Wojewodzie ponaglenie strony z dnia 27 lutego 2021 r., zatytułowane "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie" z prośbą o podjęcie stosownych czynności. W dniu 27 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie strony z dnia 24 kwietnia 2021 r. (nadesłane również później w dniu 5 maja 2021 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji). W dniu 28 maja 2021 r. do organu wpływa skarga na bezczynność Wojewody. Organ pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. zawiadamia o przekazaniu zgodnie z właściwością Wojewodzie W. wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 20 lipca 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro zawiadomienie o przekazaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewodzie W. zostało wydane już po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do załatwienia sprawy byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do załatwienia sprawy i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o przekazaniu sparwy innemu wojewodzie. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że w okresie, w którym Wojewoda D. był organem właściwym do załatwienia sprawy, wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych po przekazaniu wniosku strony przez Wojewodę L., tj. od dnia 1 września 2020 r., poza czynnościami o charakterze rejestracyjnym i związanymi z korespondencją dotyczącą licznych ponagleń, do czasu kolejnego przekazania wniosku strony innemu wojewodzie, tj. do 21 czerwca 2021 r., nie podjęto żadnych czynności o charakterze merytorycznym. Mamy zatem do czynienia z blisko 10-miesięcznym brakiem aktywności organu co świadczy o tym, że Wojewoda w tym czasie był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność poprzez złożenie oświadczenia o zmianie adresu zamieszkania, a następnie przedmiotowej skargi, "uruchomiła" minimalną działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Skarżąca wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 u.p.p.s.a. oraz o przyznanie na jej rzecz od organu odszkodowania w wysokości 2.500 zł, co należy uznać za żądanie przyznania sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. W przyjętej regulacji u.p.p.s.a. ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W tej sytuacji, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, ale nie będąc w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. związany wysokością żądania skargi, Sąd przyznał skarżącej jedynie sumę pieniężną w kwocie 200 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo bezczynności skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą koszty, na które składa się wpis od skargi (100 zł).