IV SAB/Wr 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 21 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r. R. O. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania danych statystycznych, na podstawie których tworzone są tabele w rocznych biuletynach "Choroby zakaźne i zatrucia w Polsce" oraz podsumowania roczne w Przeglądzie Epidemiologicznym, dotyczące zachorowań na odrę w latach 1999 – 2017. Dane winny być podane z rozbiciem na poszczególnych chorych (bez danych osobowych) z uwzględnieniem: wieku, płci, środowiska (miasto/wieś), województwa, hospitalizacji, powikłań, stanu zaszczepienia, daty zachorowania, definicji przypadku (możliwy, prawdopodobny, potwierdzony), wystąpienia w ognisku lub poza, źródła wirusa (przypadek rodzimy, importowany, ośrodek dla uchodźców, koczowisko romskie, a także zachorowania pochodzące od powyższych). W dniu 12 grudnia 2018 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, że nie otrzymała odpowiedzi na swój wniosek z dnia 21 listopada 2018 r. W dniu 5 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, że w przypadku dalszego ignorowania jej wniosku, podejmie odpowiednie kroki prawne. Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. (przesłanym wnioskodawczyni w dniu 9 stycznia 2019 r.) organ poinformował wnioskodawczynię, że wszystkie "Wywiady epidemiologiczne/Informacje o zachorowaniu, wypełniane w toku dochodzenia epidemiologicznego, przesyłane są do Zakładu Epidemiologii Chorób Zakaźnych i Nadzoru Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie, który staje się wyłącznym gestorem dokumentów i zawartych w nich informacji. NIZP – PZH sporządza właściwe zestawienia epidemiologiczne, zarówno tabelaryczne, jak i opisowe, umieszczając je we właściwych, przywołanych przez wnioskodawczynię, publikacjach. Na szczeblu lokalnym nie gromadzi się i nie przechowuje informacji zawartych w wywiadach oraz nie tworzy się opracowań statystycznych. Zestawienia publikowane przez NIZP – PZH są oryginalnymi materiałami, tworzonymi na podstawie informacji, zawartych w przekazanych przez Powiatowe Stacje Sanitarno – Epidemiologiczne jednostkowych wywiadach epidemiologicznych/informacjach o zachorowaniu. Ponadto zgodnie z instrukcją kancelaryjną materiały dotyczące poszczególnych, rejestrowanych chorób zakaźnych, mają swój określony czas przechowywania przed zniszczeniem, w przypadku odry wynoszący 5 lat. W dniu 16 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, że przesłane pismo zawiera sprzeczne informacje, dotyczące przechowywania informacji o zachorowaniach. Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na przewlekłość w załatwieniu jej wniosku. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność ponaglenia. W skardze z dnia 19 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wpływ do organu w dniu 23 kwietnia 2019 r.) na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do odpowiedzi na wniosek i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zadaniem PSSE jest prowadzenie rejestru zachorowań na chorobę zakaźną w taki sposób, aby zapewnić możliwość udostępniania informacji w nim zawartych. Wniosek dotyczy danych wprost z istniejącego rejestru i wymaga jedynie ich skopiowania, z pominięciem danych osobowych, bez sumowań. Przy piśmie z dnia 7 maja 2019 r. organ przesłał w załączeniu rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną oraz zgonów spowodowanych zakażeniem lub chorobą zakaźną, ich podejrzeń, przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego, sporządzony na podstawie dostępnych materiałów archiwalnych, dotyczący zachorowań na odrę w okresie od 1999 r. do 2017 r. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, że przekazane dane należało uprzednio wydobyć ze zbiorów zawierających wiele pozycji, zebrać i przetworzyć, tworząc nową formę rejestru zachorowań na odrę. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 7 maja przesłał skarżącej rejestr zakażeń i zachorowań, dotyczący zachorowań na odrę. Celem przekazania żądanych danych należało je uprzednio wydobyć ze zbiorów, zawierających wiele pozycji, zebrać i przetworzyć, tworząc nową formę rejestru zachorowań na odrę. Opracowany dla potrzeb tego postępowania rejestr zakażeń i zachorowań stanowi nową formę rejestru dla organu. Informacje uzyskane zostały po dokonaniu zestawień statystycznych, na podstawie dostępnych materiałów archiwalnych, dotyczących zachorowań na odrę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019, sygn. akt III SAB/Wr 228/18, LEX nr 2627209). W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) oraz partie polityczne. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne było, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji. Nie budziło również wątpliwości, że wskazane we wniosku dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sam zaś fakt uznania ich przez organ za informację przetworzoną (w piśmie z dnia 7 maja 2019 r.) nie zwalniał go jednak z obowiązku zakończenia postępowania prowadzonego w tym zakresie. Stwierdzając bowiem, że oczekiwane przez stronę dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej, organ winien wezwać stronę do wykazania interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie, na wniosek z dnia 21 listopada 2018 r., informacja publiczna została udzielona dopiero pismem z dnia 7 maja 2019 r., po 5 miesiącach od upływu terminu załatwienia sprawy. Nastąpiło to już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która wpłynęła do organu w dniu 23 kwietnia 2019 r. Należało więc uznać, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i stan ten usunął dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania Skoro udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zbędne było zobowiązanie organu do rozpoznania żądania skarżącej. Zatem postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Zachodząca w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącej, który wpłynął pocztą elektroniczna do organu w dniu 21 listopada 2019 r. (bez znaczenia dla terminu rozpoznania sprawy jest wydrukowanie tego wniosku przez organ dopiero w dniu 14 grudnia 2019 r. i opatrzenie go prezentatą z datą 14 grudnia 2019 r.), niewątpliwie nie został załatwiony w ustawowo przewidzianym terminie, tj. do dnia 5 grudnia 2018 r. Odpowiedź z dnia 7 maja 2019 r. została przesłana stronie dopiero w dniu 8 maja 2019 r. Należy jednak zauważyć, że przed ostatecznym załatwieniem wniosku, organ podejmował czynności, które jego zdaniem miały doprowadzić do załatwienia wniosku. Mianowicie pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. (przesłanym wnioskodawczyni w dniu 9 stycznia 2019 r.) organ poinformował wnioskodawczynię, że wywiady epidemiologiczne i informacje o zachorowaniach przekazywane są do Zakładu Epidemiologii Chorób Zakaźnych i Nadzoru Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie i na szczeblu lokalnym nie gromadzi się i nie przechowuje informacji zawartych w wywiadach oraz nie tworzy się opracowań statystycznych. Jednocześnie w piśmie z dnia 7 maja 2019 r., a następnie w odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że żądane dane należało uprzednio wydobyć ze zbiorów, zawierających wiele pozycji, zebrać i przetworzyć, tworząc nową formę rejestru zachorowań na odrę. Opracowany dla potrzeb tego postępowania rejestr zakażeń i zachorowań stanowi nową formę rejestru dla organu. Informacje uzyskane zostały po dokonaniu zestawień statystycznych, na podstawie dostępnych materiałów archiwalnych, dotyczących zachorowań na odrę. Z powyższych wyjaśnień wynika więc, że organ nie posiadał rejestrów dotyczących tylko zachorowań na odrę i taki rejestr należało dopiero stworzyć na potrzeby udzielenia informacji publicznej. Dlatego też Sąd stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącej koszty poniesionego przez nią wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, wynikało z treści art. 200 p.p.s.a.