IV SAB/Wr 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 4 maja 2015 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w P. (zwane dalej skarżącym, stroną lub wnioskodawcą) wystąpiło m.in. do Burmistrza Miasta i Gminy B. z wnioskiem o zmianę wysokości stawki za czynsz w zasobach mieszkaniowych B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. poprzez obniżenie stawki do wysokości 4.50 zł/m2 w budynkach zasilanych w energię cieplną z kotłowni olejowych, oraz do stawki 5,50 zł/m2 w budynkach zasilanych w energię cieplną z Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej. Wskazane pismo przekazane zostało przez organ w dniu 11 maja 2015 r. Prezesowi Zarządu B sp. z o.o. w B., celem udzielenia odpowiedzi zgodnie z właściwością (notatka służbowa k.37 akt sądowych). Następnie pismem z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...] - organ ponownie przekazał sprawę (pismo strony skarżącej z dnia 15 października 2015, nr. [...] odnoszące się do wniosku z dnia 4 maja 2015 r.)- Prezesowi Zarządu B sp. z o.o. w B. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., nr [...] Prezes Zarządu w/w Spółki ustosunkował się do żądania wnioskodawcy. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że organ nie udzielił odpowiedzi na jego pismo z dnia 15 października 2015r., nr. [...] w zakresie odnoszącym się do punktu 2 pisma, jednocześnie wskazując, że w zakresie punktu 1 tego pisma otrzymane pismo z dnia 4 grudnia 2015 r. nie realizuje złożonego wniosku. Burmistrz Miasta i Gminy B. pismem z dnia 16 grudnia 2015 (k.14) poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na ilość otrzymanych wniosków, odpowiedź nastąpi do dnia 12 lutego 2016r. Nadto ten sam organ pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. (k.15) zwrócił się do Zarządu B z prośbą o ustosunkowanie się do treści wniosku do dnia 20 stycznia 2016 r. Czyniąc zadość zobowiązaniu, wskazany Zarząd uczynił to pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. informując o powyższym fakcie zarówno Burmistrza (organ) jak i wnioskodawcę (k.16). W odpowiedzi na wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r. organ poinformował skarżącego pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...], że zawnioskowane informacje nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (k.18). Kolejnym wnioskiem z dnia 9 marca 2016 r. (k.19) strona skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie jakie zostały podjęte decyzje m.in. w stosunku do pisma z dnia 4 maja 2015 r. oraz zażądała nadesłania kopii uchwał, decyzji i protokołów dotyczących zapadłych rozstrzygnięć. W odpowiedzi Burmistrz, po uprzednim przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 9 maja 2016 r., pismem z dnia 23 marca 2016 r. (k. 22) przekazał skarżącemu kopie posiadanych dokumentów w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. skarżący odniósł się do dotychczas podejmowanych czynności przez Burmistrza, stwierdzając, że pozostaje on w bezczynności oraz wzywał do udzielenia w ciągu siedmiu dni odpowiedzi na pismo z dnia 4 maja 2015 r. dotyczące wysokości opłat czynszowych, pod rygorem złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze z dnia 19 kwietnia 2016r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła organowi bezczynność i nierozpatrzenie podania w terminie 30 dni zgodnie z żądanym zakresem. W uzasadnieniu strona m.in. wskazała, że pismo z dnia 4 maja 2015 r. zawierające wniosek o zmianę wysokości stawki za czynsz, nie zostało rozpoznane do dnia złożenia skargi, a wnioskodawca nie otrzymał żadnej odpowiedzi od uprawnionego organu. Dalej skarżący podniósł, że nie otrzymał także odpowiedzi na jego wnioski z dnia 14 grudnia 2015 r. oraz 9 marca 2016 r. złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożone m.in. w związku ze wskazanym wnioskiem z dnia 4 maja 2015 r. W ocenie skarżącego bezczynność w niniejszej sprawie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie grzywny w wysokości 1200,00 złotych, zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 1200,00 złotych oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. Podkreślił, że pisma i wnioski kierowane przez skarżące Stowarzyszenie, po dokonaniu ich oceny formalnej i merytorycznej, każdorazowo były załatwiane w sposób wynikający z obowiązujących przepisów. Odnosząc się do charakteru zawnioskowanych informacji organ wskazał, że za informacje publiczne nie można uznać wyjaśnienia treści aktów, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. W zakresie natomiast żądań dotyczących stawek czynszu stosowanych w umowach między B sp. z o.o. a lokatorami, Burmistrz nie będąc podmiotem właściwym do ich rozpoznawania, przekazywał je właściwym w tym zakresie organom spółki ( Zarząd B Sp. z o.o.) oraz organom nadzoru (Rada Nadzorcza Sp. z o.o.), o czym skarżący był informowany. Na etapie postępowania sądowego skarżący w piśmie z dnia 16 maja 2016 r. wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na pismo z dnia 4 maja 2015 r. Kolejne pisma załączone do skargi stanowią zaś dowód wezwania organu do usunięcia stanu bezczynności. Ponadto jako podstawę skargi podano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 oraz uzasadnienie prawne wyroku tego Sądu z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14. Skarżący dodał również, że organ przemilczał wniesione pismo i nie podjął żadnych kroków, np. przez zobowiązanie wnioskodawcy do sprecyzowania żądania. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2016 r. organ wskazał, że w dniu 4 grudnia 2015 r. Prezes Zarządu B udzielił bezpośrednio wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z dnia 4 maja 2015 r. W pozostałym zakresie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zarzucana przez skarżące Stowarzyszenie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie rozpoznania wniosku zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 4 maja 2015 r. Na wstępie zauważyć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na tzw. "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Rozpoznając niniejszą skargę trzeba dostrzec, że choć pismo skarżącej strony z dnia 4 maja 2015 r. nie zostało przez organ początkowo zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to jednakże późniejsza korespondencja skarżącego z organem, tj. w szczególności wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r. jak i kolejny wniosek z dnia 9 marca 2016 r, spowodowały, że ocena charakteru żądania strony została poddana rygorom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). W takiej sytuacji w toku niniejszej sprawy skargę należało rozpatrzyć również pod tym kątem, nie zapominając oczywiście, że bezczynność została zarzucona organowi również w ramach ogólnego postępowania administracyjnego. Przechodząc zatem do pierwszego aspektu sprawy należy zaznaczyć, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Burmistrza Gminy i Miasta B. – jako organ władzy publicznej – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ale z uwzględnieniem warunku określonego w ust. 3 tego przepisu, czyli w sytuacji gdy są to informacje, którymi dysponuje. Oceniając natomiast charakter zawnioskowanych informacji należy mieć przede wszystkim na względzie treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Zgodnie z ustalonym poglądem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Podkreślić przy tym także należy, że ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog zagadnień będących przedmiotem informacji publicznej wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach zobowiązanych i zasadach ich funkcjonowania oraz o majątku publicznym. W świetle powyższych przepisów, zawnioskowanych przez skarżącego informacji nie można było uznać za informacje publiczne. Strona bowiem oczekiwała pozyskania opinii organu na temat prowadzonej polityki mieszkaniowej przez B sp. z o.o. w B. w zakresie wysokości stawek za czynsz w zasobach mieszkaniowych B w B. de facto sprowadzającej się obniżenia stawek do wysokości wskazanych we wniosku z dnia 4 maja 2015 r. Tymczasem bezsprzecznie po pierwsze informacja publiczna powinna odwoływać się do faktów, realnie istniejących w zasobach określonego podmiotu stosownie do regulacji art. 4 ust. 3 u.d.i.p.. Zobowiązanym jest bowiem każdy podmiot określony w art. 4 u.di.p., który powinien mieć taką informację ze względu na swoją właściwość rzeczową, a także podmiot, o którym z jakichkolwiek źródeł wiadomo, że jest w posiadaniu informacji objętej zakresem wniosku i będącej jednocześnie informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Odnoszenie się do kwestii wzajemnych relacji między członkami B a organami spółki, czy też interpretowanie przepisów ustawowych związanych z tego rodzaju sprawami, zmierza w istocie do rozstrzygnięcia przez organ sporu między wskazanymi podmiotami, a nie do udzielenia informacji o sprawach publicznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 102/16 wraz z powołanym orzecznictwem – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że zakres żądanych informacji nie odnosił się do danych publicznych będących w dyspozycji Burmistrza - organ, do którego zwrócono się o ich udostępnienie zobowiązany był do poinformowania o tej okoliczności wnioskodawcy. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ gminy wykonał powyższy obowiązek, informując o powyższym stronę skarżącą pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...] (k.18 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, Burmistrz nie dopuścił się również bezczynności w odniesieniu do żądania skarżącego rozpatrywanego na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując już od możliwości zainicjowania sprawy administracyjnej – w rozumieniu art. 1 k.p.a. – w przedmiocie regulacji stawek opłat mieszkaniowych, w tym stawek za centralne ogrzewanie w B, zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej z dnia 4 maja 2015 r. - nie został pozostawiony bez odpowiedzi. Jak bowiem wynika z notatki służbowej z dnia 13 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Burmistrza wniosek strony skarżącej z dnia 4 maja 2015 r. przekazał osobiście w dniu 11 maja 2015 r. Prezesowi Zarządu B w B. (k.37 akt sądowych), Także z pisma organu z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...] wynika, że żądanie skarżącego zostało ponownie przekazane Prezesowi zarządu B sp. z o.o. w B. w celu zajęcia stanowiska dotyczącego możliwości realizacji postulatów zawartych m.in. w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. . W aktach sprawy znajduje się również pismo Prezesa Zarządu tej Spółki z dnia 4 grudnia 2015 r. skierowane bezpośrednio do skarżącego, w którym odniesiono się do jego oczekiwań – żądań (k.12 akt administracyjnych). W świetle powyższych okoliczności - w ocenie Sądu, organ w sposób należyty odniósł się do pisma strony skarżącej z dnia 4 grudnia 2015 r., przekazując je do rozpoznania podmiotowi właściwemu. Gdyby przyjąć – jak chce tego skarżący – że jego podanie winno zostać poddane rygorom k.p.a., to działanie organu również należałoby uznać za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zdaniem Sądu, pismo organu z dnia 5 listopada 2015r. (k.11 akt administracyjnych) - należało traktować właśnie w kategoriach zawiadomienia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie kodeksu postępowania administracyjnego. I choć organ nie zawarł w nim szerszego uzasadnienia, co do podstaw przekazania podania innemu podmiotowi, to podjęte przez niego działanie zmierzało do załatwienia wniosku strony skarżącej i – co istotne w niniejszej sprawie – usuwało stan bezczynności jaki mógł ewentualnie zaistnieć po jego stronie. Nie sposób także nie zauważyć, że powołana przez skarżącego na etapie postępowania sądowego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 nie dotyczyła problematyki związanej z niniejszą sprawą. Teza podjętej uchwały stanowiła bowiem, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosowanie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W niniejszej zaś sprawie podanie nie zostało pozostawione bez rozpoznania przez właściwy organ. Ponadto w sprawie wątpliwe było, co zresztą już sygnalizowano, zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego w stosunku do żądania strony z uwagi na charakter wniosku strony zawartego w piśmie inicjującym to postępowanie (pismo z dnia 4 maja 2015 r.). Powołanie przez skarżącego wskazanej uchwały oraz wyroku NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14 jest niezasadne choćby jeszcze z tej przyczyny, że tryb dostępu do informacji publicznej umożliwia zastosowanie przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W pozostałych zaś sytuacjach zastosowanie znajdują wyłącznie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zarzucana organowi w niniejszej sprawie bezczynność nie miała uzasadnionych podstaw na gruncie obu reżimów prawnych. Organ odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2015 r. w sposób wystarczający zarówno na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i zasad ogólnego postępowania administracyjnego. Z jednej bowiem strony skarżący został zawiadomiony, że oczekiwane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznych, z drugiej zaś strony organ przekazał podanie podmiotowi właściwemu do jego załatwienia. Zważywszy, że obie czynności zostały podjęte przez Burmistrza przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że podnoszona przez skarżącego bezczynność okazała się bezzasadna, zaś powołane zarzuty nie znalazły usprawiedliwionej podstawy. Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji, kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej.