IV SAB/Wr 98/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. K. C., wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej – kopii nagrania z przebiegu XII Sesji Rady Gminy D. z dnia 29 grudnia 2015 r. Stwierdził, że obowiązek nagrania wynika z § 91 pkt 2 Statutu Gminy D. Nagranie to nie jest dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia Wójta Gminy D. – Sekretarz Gminy pismem z dnia 24 marca 2016 r. skierowanym do skarżącego poinformowała, że protokół z sesji został zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. Wskazała również stronę na której nastąpiła publikacja. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) w trybie wnioskowym jest udostępniana taka informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z faktem, że organ realizuje swoje obowiązki przez bezpośredni 24 godzinny dostęp do informacji zamieszczonej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym informacja publiczna nie podlega "indywidualnemu" udostępnieniu. Stwierdzono też, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. (sygn. akt OSK 356/12), że podstawowym dokumentem, który podlega udostępnieniu są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji. K. C. w dniu 25 kwietnia 2016 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o: 1) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie Wójta Gminy D. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej i udostępnienie informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie i formie w terminie określonym przez Sąd tj. w postaci nośnika CD z nagraniem sesji Rady Gmina D. z dnia 25 grudnia 2015 r., 2) o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę przywołał treść wniosku z dnia 11 marca 2016 r. Wskazał na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., które zawierają pojęcie informacji publicznej. Stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a Wójt Gminy D. podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia – w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 1 w/w ustawy. Podał, że na zasadzie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, działalność organów gminy jest jawna, a więc także i Rady Gminy jest jawna. Z kolei art. 7 u.d.i.p. określa sposoby udostępnienia informacji wśród których wymienia się wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej podchodzących z powszechnych wyborów i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Skoro w powyższym przepisie jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym nagrań CD bądź DVD, o ile w ten sposób dokumentuje się posiedzenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami statutu Gminy przebieg sesji jest nagrywany, tym samym są formalnie sporządzane, a zatem posiadają walor nośnika informacji publicznej. Wskazał także na art. 13 u.d.i.p. zobowiązujący do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął, zatem Wójt pozostaje w zwłoce. Wnioskodawca nie otrzymał zarówno wnioskowanej informacji, jak i pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia, oraz termin w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Otrzymał natomiast pismo, będące zawiadomieniem o tym, że protokół z w/w sesji znajduje się w BIP Urzędu Gminy D. Wskazał również na przykładowe orzecznictwo sądów administracyjnych jak oświadczył dla wykazania bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Konkludując stwierdził, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź też odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. Wójt Gminy D. nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań. Tym samym pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek podał, że poinformował skarżącego zawiadomieniem z dnia 24 marca 2016 r., że wnioskowany protokół został zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. Zatem udzielił informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniona na wniosek, a udostępnienie informacji we wskazany wyżej sposób wyłącza obowiązek jego udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Organ wskazał w tym momencie na orzeczenia sądowe, które reprezentują wypowiedziane stanowisko. Jak stanowi przepis art. 19 u.d.i.p. organy kolegialne, w tym rady gminy sporządzają i udostępniają ze swoich obrad protokoły lub stenogramy chyba, że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrują w pełni te obrady. Zgodnie z § 1 statutu Rady Gminy D. z przebiegu sesji sporządza się protokół. Podał również, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym materiały audiowizualne i teleinformatyczne podlegają udostępnieniu tylko wtedy, gdy nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrujące obrady. Stwierdził też, że skarżący był obecny na przedmiotowej sesji w dniu 29 grudnia 2015 r. miał więc możliwość dostępu do informacji publicznej. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący zarówno uczestniczył w posiedzeniu Rady Gminy, jak i został poinformowany o miejscu udostępnienia żądanej informacji w BIP. Tym samym nie można zarzucić organowi bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 15 marca 2016 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy D. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności gminy. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest czy organ pozostaje bezczynny. Organ twierdzi, że spełnił swój obowiązek wysyłając zawiadomienie w dniu 24 marca 2016 r., w którym poinformował, że protokół został opublikowany na stronach BIP. Wnioskodawca zaś twierdzi, że nie uzyskał protokołu we wnioskowanej formie zatem nie udzielono mu informacji i organ jest bezczynny. W ocenie Sądu kluczowym przepisem w tej kwestii jest art. 10 u.d.i.p. stanowi on, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniona na wniosek. Niewątpliwie z powyższego przepisu wynika, że opublikowanie wnioskowanej informacji jest udzieleniem informacji publicznej wyłączającym ponowne nadesłanie informacji na wniosek. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, treść protokołu została opublikowana w BIP, organ zawiadamiając o powyższym poinformował na jakiej stronie informacja została zamieszczona. Jednocześnie mając na uwadze treść art.11a ustawy o samorządzie gminnym należy zauważyć, że skarżący z uwagi na jawność informacji mógł zapoznać się z treścią protokołu oraz nagrania. A zatem należałoby uznać także, że w niniejszej sprawie ma również zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Należy też zauważyć, że jako radny ma swobodny dostęp do protokołów z posiedzeń Rady Gminy. W tych okolicznościach na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.