IV SO/Wr 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2012 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenie "D. R." w D. o wymierzenie grzywny Pełnomocnikowi Finansowemu Komitetu Wyborczego Obywatelskiego Bloku Samorządowego w D. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: odrzucić wniosek. W dniu [...] 2012 r. Stowarzyszenie "D. R." w D., dalej skarżący, złożyło wniosek o wymierzenie Pełnomocnikowi Finansowemu KW OBS w D. grzywny według norm przepisanych za niewywiązanie się z obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podało, że w dniu 2 listopada 2011 r. nadało listem poleconym na adres Pełnomocnika Finansowego KW OBS w D. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność tego organu. Do dnia złożenia wniosku o ukaranie grzywną organ ten nie przekazał skargi do Sądu administracyjnego mimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżący podał, że wielokrotnie monitował w tej sprawie, jednak organ pozostaje bezczynny zarówno w kwestii merytorycznej - udzielenia informacji publicznej, jak i w kwestii formalnej – przekazania skargi na bezczynność do Sądu administracyjnego, w związku z czym stwierdzić należy, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 ustawy o dostępnie do informacji publicznej uchyla się od przekazania skargi do Sądu, co czyni wniosek zasadnym i koniecznym. Do skargi skarżący dołączył kopię skargi z dnia 02.11.2011 r. wniesionej przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Pełnomocnika Finansowego KW OBS w D. na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, o którą skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 11.10.2011 r. oraz kopię skierowanego do Pełnomocnika Finansowego KW OBS w D. wniosku z dnia 11.10.2011 r. o udostępnienie informacji publicznej – przesłania na płycie CD skanów wszystkich dokumentów związanych z finansowaniem kampanii wyborczej KW OBS w 2010 r. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r. Sąd odrzucił złożony w niniejszej sprawie wniosek z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku przez złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania wnioskodawcy. Odpis powyższego postanowienia został doręczony skarżącemu oraz przesłany na podany w skardze adres Pełnomocnika Finansowego KW OBS w D. Odbiór przesyłki wysłanej na podany we wniosku adres Pełnomocnika Finansowego KW OBS potwierdził B. S., podobnie jak odbiór odpisu zażalenia skarżącego na w/w postanowienie Sądu z dnia 8 lutego 2012 r. Po odbiorze ostatnio wymienionej przesyłki jej odbiorca nadesłał do Sądu pismo, w którym podał, że przyjmuje skierowaną na w/w adres korespondencję, choć nie ma już Pełnomocnika Finansowego KW OBS, ponieważ po okresie wyborów takie stanowisko nie istnieje. Przestał też istnieć Komitet Wyborczy OBS. Cała dokumentacja związana z wyborami z 2010 r. została przekazana w lutym 2011 r. Komisarzowi Wyborczemu, który przyjął sprawozdanie finansowe. Obecnie Koło nie dysponuje żadnymi dokumentami z okresu wyborów. Podał, że jest skarbnikiem Koła i tylko z tego względu przyjmuje kierowane na w/w adres przesyłki pocztowe. W wykonaniu zarządzenia sędziego skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2012 r. podał, że pełna nazwa Komitetu Wyborczego, o jakim mowa we wniosku brzmi: Komitet Wyborczy Obywatelski Blok Samorządowy. Zaprzeczył też, by poza okresem wyborów stanowisko pełnomocnika finansowego nie istniało, jak również, by po zakończeniu wyborów cała dokumentacja została przekazywana Komisarzowi Wyborczemu. Na rozprawę w dniu 27 sierpnia 2012 r. stawił się B. S., który podał, że pod adresem wskazanym we wniosku złożonym w niniejszej sprawie zrejestrowane jest Stowarzyszenie Obywatelski Blok Samorządowy będące stowarzyszeniem zwykłym, którego on jest skarbnikiem. W okresie wyborów przeprowadzonych w 2010 r. pełnomocnikiem finansowym Komitetu Wyborczego Obywatelskiego Bloku Samorządowego była inna osoba, której adresu nie zna. Skarżący podał, że popiera wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ ten, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Pełnomocnika Finansowego Komitetu Wyborczego Obywatelskiego Bloku Samorządowego w D., będącego stowarzyszeniem zwykłym, skargę na bezczynność tegoż Pełnomocnika w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność, to jest w dniu 2 listopada 2011 r., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. w zakresie terminu wykonania powyższego obowiązku. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Każda zatem skarga skierowana za pośrednictwem organu administracji do wojewódzkiego sądu administracyjnego (również niedopuszczalna), powinna zostać przekazana do tego sądu, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 55/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w procedurze sądowoadministracyjnej zasadą jest obowiązek organu przekazania skargi (wraz z aktami i odpowiedzią) do sądu administracyjnego, jeżeli dana osoba środek taki składa za jego pośrednictwem. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego jest organem, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązanym do przekazania sądowi administracyjnemu skargi wniesionej za jego pośrednictwem. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego y w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SO/Wa 18/11 (lex nr 824388), w którym Sąd ten wyraził pogląd, że Główny Sąd Łowiecki nie jest organem administracji zobowiązanym do przekazania sądowi skargi na orzeczenie dyscyplinarne wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu owego postanowienia Sąd ten wskazał, że analizując pojęcie "administracji publicznej" w zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu widzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w tym znaczeniu pojęcie organ oznacza ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 p.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. W ocenie tego Sądu, treść art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 55 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego, nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynności, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że w praktyce każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje jako podmiot prawa (czy jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym) i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności. W postanowieniu z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SO/Po 9/11 (lex nr 1101485) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym." Na gruncie niniejszej sprawy ustalając, czy Pełnomocnik Finansowy Komitetu Wyborczego Obywatelskiego Bloku Samorządowego w D. jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym, a więc podmiotem na którym spoczywają obowiązki wskazane w art. 54 § 2 p.p.s.a., należy ustalić czy należy on do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3). W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje bowiem zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63). Kwestie dotyczące działania komitetów wyborczych oraz pełnomocników tych komitetów w okresie wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. regulowała ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.), dalej ordynacja wyborcza. Zgodnie z art. 64a tej ustawy, komitety wyborcze mogą być tworzone m.in. przez stowarzyszenia i koalicje partii politycznych (pkt 2). Z przepisu art. 64e w/w ustawy wynika, że organ pełniący funkcję komitetu wyborczego organizacji powołuje pełnomocnika finansowego, o którym mowa w art. 82a (ust. 2 pkt 2), o czym zawiadamia komisarza wyborczego (ust. 3) lub Państwową Komisję Wyborczą (ust. 4). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 3 i 4 omawianego przepisu prawa podaje się m.in. imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL pełnomocnika finansowego (ust. 6 pkt 3 art. 64e). Zgodnie z art. 82a ust. 1 w/w ustawy, pełnomocnik finansowy prowadzi gospodarkę finansową komitetu wyborczego i jest za nią odpowiedziany. Finansowanie kampanii wyborczej jest jawne (art. 84 ust. 1 ustawy). Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów przedkłada organowi, któremu komitet złożył zawiadomienie o utworzeniu komitetu, sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, zwane dalej "sprawozdaniem finansowym". (...) (art. 84 ust. 2). Sprawozdanie finansowe przedkładane Państwowej Komisji Wyborczej podawane jest przez nią do wiadomości publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.)), a sprawozdanie finansowe przedkładane komisarzowi wyborczemu jest udostępniane przez niego na wniosek zainteresowanych podmiotów. Komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości, w formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim, informację o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu. (art. 84 ust. 6). Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego jest obowiązany przechowywać dokumenty związane z finansowaniem kampanii wyborczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia wyborów (art. 84 ust. 7). Zgodnie z art. 84a ust. 1 w/w ustawy, organ, któremu przedłożono sprawozdanie finansowe, w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania, z zastrzeżeniem art. 84c: 1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń; 2) przyjmuje sprawozdanie, wskazując na jego uchybienia; 3) odrzuca sprawozdanie w przypadku stwierdzenia: a) pozyskania lub wydatkowania środków komitetu wyborczego z naruszeniem przepisów art. 83, b) przekroczenia limitu wydatków, o którym mowa w art. 83e, c) naruszenia zakazów, o których mowa w art. 83b, d) naruszenia przepisów art. 83c i art. 83d ust. 1-3. W myśl art. 64l ustawy, komitet wyborczy ulega rozwiązaniu z mocy prawa: 1) po przyjęciu sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 84 ust. 2; 2) po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 84a ust. 5; 3) po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 84a ust. 6; 4) po wydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 84a ust. 5 albo w art. 84a ust. 6, uwzględniającego albo odrzucającego skargę lub odwołanie na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej albo postanowienie komisarza wyborczego w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego. W świetle powyższego przyjąć należy, że Pełnomocnik Finansowy Komitetu Wyborczego OBS w D. nie był organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Jeżeli przyjąć, że Pełnomocnik Finansowy Komitetu Wyborczego OBS w D., prowadząc gospodarkę finansową Komitetu Wyborczego, który go powołał, to jest Komitetu Wyborczego Stowarzyszenia OBS w D., wykonywał w okresie wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. zadania publiczne, w związku z czym należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, to zauważyć należy, że podmiot ten obecnie nie istnieje. Został powołany przez Komitet Wyborczy OBS w D. na okres wyborów (art. 64e ust. 2 ordynacji wyborczej). Po przyjęciu sprawozdania finansowego przez komisarza wyborczego Komitet Wyborczy OBS w D. uległ rozwiązaniu z mocy prawa (art. 64l ust. 1 ordynacji wyborczej) co, jak wynika z oświadczenia skarbnika OBS w D., miało miejsce w kwietniu 2011 r. Wraz z rozwiązaniem Komitetu Wyborczego OBS w D. utracił swój byt Pełnomocnik Finansowy tegoż Komitetu Wyborczego. Gdyby przyjąć, w związku z treścią art. 84 ust. 7 ordynacji wyborczej, że Pełnomocnik Finansowy KW OBS w D. nie utracił bytu z chwilą przyjęcia sprawozdania finansowego przez komisarza wyborczego, lecz działał jeszcze przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia wyborów, to i tak w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ ten już nie istnieje, skoro był powołany w związku z wyborami samorządowymi przeprowadzonymi w 2010 r. Skoro zatem, gdyby nawet przyjąć, że Pełnomocnik Finansowy KW OBS w D. powołany na czas wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. jest podmiotem, na którym spoczywają obowiązki wskazane w art. 54 § 2 p.p.s.a., to należy zauważyć, że w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie podmiot ten nie istnieje. W tej sytuacji wniosek o ukaranie tego organu grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi wniesionej przez skarżącego do Sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.