IV SO/Wr 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody D. o wymierzenie grzywny Radzie Powiatu B. za nieprzekazanie skargi w trybie art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: I. wymierzyć Radzie Powiatu B. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych, za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi Wojewody D. z dnia [...] 2011 r., II. zasądzić od Rady Powiatu B. na rzecz Wojewody D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] 2011 r. Wojewoda D. wniósł za pośrednictwem Rady Powiatu B. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w sprawie utworzenia Powiatowego Gimnazjum Specjalnego w I., a także Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w I. oraz połączenia Powiatowego Gimnazjum Specjalnego w I., Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w I., Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w I. i Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. w Zespół Resocjalizacyjny w I. Skarga na powyższą uchwałę została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...] kwietnia 2012 r. i została zarejestrowana w dniu 20 kwietnia 2012 r. pod sygn. akt IV SA/Wr 253/12. W dniu [...] maja 2012 r. Wojewoda D. złożył w tut. Sądzie wniosek o wymierzenie Radzie Powiatu B. grzywny za nieprzekazanie sądowi wskazanej skargi. W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 28 marca 2012 r., w związku z nieposiadaniem przez organ nadzoru informacji zarówno o odpowiedzi na skargę jak i informacji o przekazaniu skargi do Sądu, zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu B. o wskazanie, czy skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi starosta w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. podał, że skarga nie została przekazana do Sądu przez niedopatrzenie, została bowiem spięta z zaskarżoną uchwałą rady powiatu i włożona do segregatora. Zapewnił, że skarga zostanie przesłana do Sądu w najbliższych dniach, natomiast uchwała rady powiatu, będąca przedmiotem skargi, zostanie zmieniona najpóźniej podczas sesji rady powiatu w maju, w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, ponieważ zarzuty podniesione w skardze są zasadne. W ocenie organu nadzoru wskazane okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia tak znacznego przekroczenia terminu realizacji obowiązków ustawowych (o prawie siedem miesięcy), w szczególności wobec faktu, że opóźnienie jest spowodowane spięciem skargi z kwestionowaną uchwałą, co nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej nieprzekazanie skargi do Sądu. W odpowiedzi na wniosek Rada Powiatu B. wniosła o jego oddalenie ewentualnie oddalenie i umorzenie postępowania. Organ wskazał, że bezsporne jest, że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został wykonany w dniu 2 maja 2012 r., a zatem z uchybieniem trzydziesto ju przypadki w przyszłosci.mi miałarza, zadań zespoów dniowego terminu wskazanego w powołanym przepisie. Organ powiatu zaznaczył, że wykonanie obowiązku nastąpiło przed wniesieniem do Sądu wniosku przez organ nadzoru o wymierzenie grzywny. Zatem skoro wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, to konsekwentnie trzeba uznać, że dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim Sąd orzeknie w tej sprawie – czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. W takim wypadku bowiem grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty. Zdaniem organu pogląd taki przeważa w doktrynie i orzecznictwie (m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/2008). Organ powiatu podniósł również, że w myśl art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, oznacza to, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, ponadto oznacza, że Sąd winien nawet przy przekroczeniu terminu uwzględnić specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiar zwłoki w przekazaniu skargi oraz to, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił. Wskazał, że Sąd nie musi wymierzyć grzywny, mimo wystąpienia określonych w ustawie przesłanek jej wymierzenia, jeśli uzna to za niecelowe, oznacza to, że mogą wystąpić okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ powiatu wskazał również, że skarga Wojewody D. została złożona na podstawie art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem jest to skarga nadzorcza. Stroną stosunku nadzoru nie jest więc organ jednostki samorządu terytorialnego, ale jednostka samorządu terytorialnego. Zatem zdaniem rady powiatu jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest określona jednostka samorządu terytorialnego (ewentualnie także związek międzygminny lub związek powiatów). Oznacza to, że stroną postępowania sadowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo). Organ wskazał, że kwestia wysłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy, we właściwym terminie, to czynność materialno-techniczna wykonywana w ramach działalności urzędu – starostwa powiatowego. Za zaniechanie w tym zakresie nie może być oceniany kolegialny, społeczny i działający sesyjnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ rady powiatu wskazał, że zdaje sobie sprawę, że sprawy organizacyjne, w tym niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez poszczególnych pracowników Starostwa Powiatowego, nie stanowią wystarczających okoliczności usprawiedliwiających wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał również, że Rada Pedagogiczna Zespołu Resocjalizacyjnego w I. na posiedzeniu w dniu 15 września 2011 r. dokonała zmiany statutu Zespołu uzupełniając jego zapisy o kwestie dotyczące zadań bibliotekarza, zadań zespołów nauczycielskich i organizacji wewnątrzszkolnego sytemu doradztwa. Zatem, organ powiatu podniósł, że zmiany wskazane przez Wojewodę D. zostały podjęte w ustawowym terminie wymaganym do wniesienia odpowiedzi na skargę. Organ powiatu wskazał również, że zwłoka w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała charakter incydentalny, a podjęte niezwłocznie działania organizacyjne mają wykluczyć tego rodzaju przypadki w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) -zwanej dalej p.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 55 § 1 p.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi, ma charakter bezwzględny. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. okres, jaki upłynął od wniesienia skargi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Nakazuje to zatem przyjąć, że grzywna, o której mowa w wymienionym przepisie ma charakter mieszany, dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 ONSAiWSA, nr 6 z 2006 r., poz. 156). Do jej wymierzenia wystarczy niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. i stosowny wniosek skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz z uchybieniem tego terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 podkreślono, że skoro z art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będących przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody D. na wskazaną wyżej uchwałę Rady Powiatu B. wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ winien był przekazać ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi najpóźniej do dnia [...] września 2011 r., a przesłał ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 19 kwietnia 2012 r. A zatem po przekroczeniu ustawowego terminu o prawie siedem miesięcy, co istotne, dopiero na skutek interwencji organu nadzoru pismem z dnia 28 marca 2012 r. W tym miejscu Sąd zaznacza, że skarga na przedmiotową uchwałę została przekazana przez zaskarżony organ do Sądu w dniu 19 kwietnia 2012 r, a nie jak podaje organ powiatu, a za nim organ nadzoru w dniu 2 maja 2012 r. Wskazywane przez organ powiatu okoliczności, w tym niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez poszczególnych pracowników Starostwa Powiatowego oraz zapewnienie, że uchwała rady powiatu, będąca przedmiotem skargi, zostanie zmieniona najpóźniej podczas sesji rady powiatu w maju, w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, w żaden sposób nie powodują, że nieprzekazanie skargi do Sądu z prawie siedmiomiesięcznym opóźnieniem można uznać za usprawiedliwione. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem rady powiatu, że stroną postępowania sadowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), a za zaniechanie przekazania skargi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może być oceniany kolegialny, społeczny i działający sesyjnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – rada powiatu. Z brzmienia art. 54 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, którego działanie, jest przedmiotem skargi. Organ, którego działanie zaskarżono: 1) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia – w razie niewykonania tego obowiązku, sąd może wymierzyć temu organowi grzywnę, 2) może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu B. podjęła zaskarżoną uchwałę, działanie tego organu jest przedmiotem skargi, a zatem bezspornym jest, że właśnie na tym organie ciążą obowiązki i uprawnienia wynikające z art. 54 p.p.s.a. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., w związku z czym Sąd uznał wniosek Wojewody za uzasadniony i postanowił wymierzyć temu organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie nie tylko wyznaczoną przepisem art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. granicę grzywny, ale charakter sprawy, prawie siedmiomiesięczny okres pozostawania przez organ powiatu w bezczynności, oraz podjęte w tej sprawie przez organ powiatu działania dopiero na skutek wyraźnej interwencji organu nadzoru. Odnośnie wysokości wymierzonej grzywny stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 500 zł, będzie stanowić adekwatną dolegliwość za wykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej złożenia w organie, z kilkumiesięcznym opóźnieniem oraz wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Mając na względzie fakt, że wymierzona grzywna ma charakter nie tylko represyjny, lecz również prewencyjny, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji postanowienia. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.