IV SO/Wr 32/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku J. M. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy Syców za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Burmistrzowi Miasta i Gminy Syców grzywnę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych; II. zasądzić od Burmistrza Miasta i Gminy Syców na rzecz J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 10 września 2024 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), J. M. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy Syców (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi jaką wnioskodawca złożył na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 4 sierpnia 2024 r. wniosła, na adres organu do doręczeń elektronicznych (e-PUAP), kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie realizacji ruchu na drodze 101697D od 15 sierpnia 2023 r.; 2) elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. Zdaniem wnioskodawcy, pomimo upływu 15 dni od dnia przekazania organowi złożonej skargi, organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny został przesłany do organu pismem Sądu z dnia 16 września 2024 r., w którym dodatkowo wezwano organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Mimo doręczenia wezwania organowi na jego adres do doręczeń elektronicznych w dniu 16 września 2024 r., organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony. Na kolejne, skierowane do organu pismem z dnia 4 października 2024 r., wezwanie Sądu w przedmiocie nadesłania dowodu wpływu do organu ww. skargi strony, organ przy piśmie z dnia 8 października 2024 r. nr ITI.1431.29.2024.PJ nadesłał Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, z którego wynika, że wniesiona przez stronę skarga na bezczynność organu wpłynęła do organu w dniu 4 sierpnia 2024 r. Data ta została dodatkowo potwierdzona w powołanym wyżej piśmie organu. Z akt sprawy ze skargi strony na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 24 czerwca 2024 r., zarejestrowanej w Sądzie pod sygnaturą akt IV SAB/Wr 775/24, wynika jak następuje. W dniu 4 września 2024 r. (data stempla pocztowego) organ przesłał do Sądu papierowy wydruk złożonej przez stronę skargi, podpisaną w sposób tradycyjny odpowiedź na skargę oraz akta sprawy. Następnie, na wezwanie Sądu (pismo z dnia 16 września 2024 r.) do nadesłania na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu skargi w formie dokumentu elektronicznego (tj. w postaci w jakiej złożyła ją strona) oraz odpowiedzi na skargę podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, organ w dniu 19 września 2024 r. zadośćuczynił wezwaniu Sądu przesyłając skargę strony i odpowiedź na skargę w wymaganej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 u.d.i.p. stanowi obowiązek działania organu władzy publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawione jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji publicznej grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej, w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu, na jego adres do doręczeń elektronicznych, w dniu 4 sierpnia 2024 r., jak wskazuje data na nadesłanym przez organ urzędowym poświadczeniu przedłożenia (k. 26) i jak sam organ przyznaje w piśmie z dnia 8 października 2024 r. nr ITI.1431.29.2024.PJ (k. 24). Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i kompletnymi aktami sprawy najpóźniej w dniu 19 sierpnia 2024 r., czego jednak organ nie uczynił. Prowadzone w formie papierowej akta sprawy zostały przesłane do Sądu w dniu 4 września 2024 r., natomiast sporządzone w formie dokumentu elektronicznego skargę i odpowiedź na skargę organ przekazał Sądowi dopiero w dniu 19 września 2024 r., tj. 31 dni od upływu terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nadesłanie przez organ papierowego wydruku wniesionej w dniu 4 sierpnia 2024 r. w formie dokumentu elektronicznego skargi oraz odpowiedzi na skargę w postaci papierowej, co nastąpiło w dnu 4 września 2024 r., nie można uznać za dopełnienie obowiązku z art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uwagi na szczególne regulacje jakie obowiązują przy przekazywaniu skarg sporządzonych w formie dokumentu elektronicznego. Przede wszystkim przekazanie Sądowi skargi w formie papierowej lub elektronicznej nie zostało pozostawione dowolności organu w wyborze tego sposobu (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OZ 553/23). W tym zakresie wiążące jest bowiem wydane na podstawie art. 54 § 5 p.p.s.a. rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. poz. 1003 - dalej: rozporządzenie), zawierającego przepisy regulujące szczegółowy sposób wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w rozpatrywanej sprawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (§ 3 ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 3 ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (§ 3 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (§ 3 ust. 4). Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że organ naruszył przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. albowiem: skargę w formie dokumentu elektronicznego (tj. w postaci w jakiej została wniesiona przez skarżącego) oraz odpowiedź na skargę podpisaną kwalifikowanym podpisem elektronicznym przekazał do Sądu, w dniu 19 września 2024 r., tj. z ponad dwukrotnym (31 dni) przekroczeniem terminu, jaki wprowadza wymieniony przepis. O ile akta sprawy zostały przekazane wcześniej, tj. w dniu 4 września 2024 r., to ich przekazanie również nastąpiło z uchybieniem ww. ustawowego terminu. Okoliczność przekazania przez organ jedynie wydruku wniesionej w formie elektronicznej skargi oraz odpowiedzi na skargę w postaci papierowej (w sytuacji gdy skargę wniesiono w postaci dokumentu elektronicznego), nie stanowi wykonania ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Forma, w jakiej organ ma obowiązek przekazać sądowi wniesioną skargę nie została bowiem pozostawiona jego uznaniu. Tym samym, w niniejszej sprawie, organ, poprzez nieterminowe przekazanie skargi oraz odpowiedzi na skargę w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie wywiązał się w terminie określonym przez art. 21 pkt 1 u.d.i.p. z nałożonego na niego obowiązku przekazania sądowi wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na skargę, czym dopuścił się naruszenia powołanych przepisów. Nieterminowe wywiązanie się z obowiązku przekazania sądowi skargi wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dotyczy również akt sprawy, przekazanych wprawdzie wcześniej, jednak również z naruszeniem 15-dniowego terminu do ich przekazania Sądowi. Należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) organ musi wykonać w całości, co oznacza, że w wyznaczonym terminie ma przekazać sądowi skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. Do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) dojdzie zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w zakreślonym przepisami prawa terminie od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (por. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017). Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek strony oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu. W terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. organ winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi albo przekazanie jej z naruszeniem ustawowego terminu pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Ustawy Zasadniczej władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 21 u.d.i.p. poprzez przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę i samej skargi po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź w ogóle nie przekazując Sądowi złożonej przez stronę skargi. Przy czym za nieprzekazanie skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego należy uznać również przekazanie jej wydruku oraz odpowiedzi na skargę w postaci papierowej. Poza poczynionymi wyżej rozważaniami, istotnym jest również fakt, że taka forma, tj. papierowy wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego oraz odpowiedź na skargę przekazana w postaci papierowej uniemożliwia Sądowi weryfikację spełnienia przez ww. pisma procesowe wymogów określonych w art. 46 § 2a p.p.s.a. Przekazując skargę wniesioną w formie dokumentu elektronicznego organ powinien nadesłać na elektroniczna skrzynkę podawczą Sądu plik z dokumentem skargi przesłany przez stronę skarżącą wraz z urzędowym poświadczeniem jej przedłożenia oraz odpowiedź na skargę uwierzytelnioną kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, tak aby Sąd mógł zweryfikować podpisy zarówno pod dokumentami wytworzonymi przez organ, jak i przez stronę skarżącą (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 267/23). Mając na uwadze powoływany już art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy w terminie do dnia 19 sierpnia 2024 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania skargi oraz odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Okoliczności tej nie kwestionuje również organ. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek bowiem skarga strony oraz odpowiedź na skargę w wymaganej formie zostały przekazane z 31-dniowym opóźnieniem, co stanowi dwukrotne przekroczenie terminu z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei akta sprawy również zostały przekazane z opóźnieniem, wynoszącym 16 dni w stosunku do terminu określonego w powołanym przepisie u.d.i.p. Co równie istotne w niniejszej sprawie, organ, będąc wezwany do udzielenia odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny (przy piśmie Sądu z dnia 16 września 2024 r.) w żaden sposób nie wyjaśnił powodów uchybienia terminowi, określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w przekazaniu Sądowi wniesionej przez stronę skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.