IV SO/Wr 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku A. S. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu za nieprzekazanie sądowi akt administracyjnych sprawy postanawia: I. wymierzyć Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 400 (słownie: czterysta) złotych; II. zasądzić od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2025 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), A. S. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd) akt administracyjny sprawy ze skargi strony na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Uzasadniając wniosek, strona wskazała, że organ, mimo upływu roku od wniesienia skargi, nie przekazał akt administracyjnych sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika, że skarga wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2024 r. W dniu 21 czerwca 2024 r. (data nadania) organ przekazał skargę strony do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz fragmentarycznymi aktami administracyjnymi sprawy, w których znajdowały się jedynie wniesione przez skarżącego ponaglenia, wydruki informacji z systemu POBYT oraz fragment wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tak nadesłanych aktach znajdowała się również notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu i datowana na dzień 20 czerwca 2024 r. (nr SOC- PCII.6151.1.545.2022.WG), z której wynikało, że organ jest w trakcie poszukiwania akt administracyjnych sprawy. Wniesiona przez wnioskodawcę skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt IV SAB/Wr 554/24. W związku z brakiem kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy, w wykonaniu zarządzenia z dnia 19 lipca 2024 r., przy piśmie Sądu z dnia 22 lipca 2024 r., wezwano pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, na jakim etapie jest proces poszukiwania kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi organowi w dniu 22 lipca 2024 r. na adres do doręczeń elektronicznych organu i pozostało bez odpowiedzi. W wykonaniu zarządzenia z dnia 9 września 2024 r., pismem z tej samej daty, ponownie wezwano pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, w przedmiocie etapu poszukiwania akt administracyjnych sprawy objętej wniesioną skargą. Wezwanie zostało doręczone organowi na adres do doręczeń elektronicznych w dniu 9 września 2024 r. Pismem z dnia 16 września 2024 r. (nr SOC-PCII.6151.1.545.2022.WG) pełnomocnik organu oświadczył, że akta administracyjne sprawy objętej skargą strony na bezczynność organu nadal są poszukiwane. Jednocześnie zapewnił, że organ dołoży wszelkich starań by akta administracyjne zostały przekazane do Sądu w najkrótszym możliwym terminie, jednakże w dalszym ciągu nie nadesłał tych akt. Następnie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 30 października 2024 r., pismem z dnia 4 listopada 2024 r., pełnomocnik organu został wezwany do nadesłania kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 112 p.p.s.a. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi organu na adres do doręczeń elektronicznych organu w dniu 4 listopada 2024 r. Organ nie odpowiedział na wezwanie i nie nadesłał akt administracyjnych sprawy. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 554/24, Sąd, działając na podstawie art. 112 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w związku z uchyleniem się od wykonania ww. zarządzeń wzywających organ do nadesłania akt administracyjnych sprawy ze skargi wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Odpowiadając na wniosek strony o wymierzenie grzywny, pełnomocnik organu w piśmie z dnia 5 marca 2025 r. wniósł o oddalenie wniosku strony. Powołał się przy tym na okoliczność przekazania Sądowi pismem z dnia 20 czerwca 2024 r., w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., odpowiedzi na skargę i części akt administracyjnych sprawy. Wskazał ponadto, że opóźnienie w przekazaniu akt administracyjnych sprawy jest wynikiem ogromnej ilości składanych wniosków w przedmiocie legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP oraz niedostatecznej liczby pracowników organu prowadzących postępowania w tych sprawach. Wymienione czynniki, jak wyjaśnia pełnomocnik organu, doprowadziły do zaburzenia wewnętrznego obiegu dokumentów, co skutkowało nieterminowym przekazania Sądowi akt administracyjnych sprawy. Wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny pełnomocnik organu, w dniu 7 marca 2025 r. (data nadania), pismem z dnia 5 marca 2025 r. nr SOC- PCII.6151.1.5452022.AR, nadesłał kompletne akta administracyjne sprawy, w których znajdowały się, m.in.: 1) wniosek strony z dnia 5 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załączonymi do niego dokumentami; 2) pismo organu z dnia 23 czerwca 2022 r., nr SOC- PCII.6151.1.545.2022.ISo, skierowane w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. z. U. z 2024 r. poz. 769) do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej; 3) pismo organu z dnia 23 czerwca 2022 r., nr SOC-PCII.6151.1.545.2022.ISo wzywające stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 4) złożony przez stronę w dniu 12 lipca 2022 r. załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi bezwzględny obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z powołanego wyżej przepisu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Treścią wskazanego obowiązku jest przekazanie Sądowi: 1) skargi wniesionej przez stronę skarżącą; 2) odpowiedzi organu na skargę; 3) kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że niezastosowanie się do obowiązków określonych w ww. przepisie wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich wymaganych czynności, jak i w sytuacji ograniczenia się przez ten organ do wykonania tylko niektórych z nich, np. przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 145, a także postanowienia WSA w Poznaniu z 23.09.2009 r., sygn. akt III SO/Po 7/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 09.10. 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 30/18). Z kolei celem grzywny, o której mowa wart. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2024 r., co jest okolicznością bezsporną. Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i kompletnymi aktami sprawy najpóźniej w dniu 24 czerwca 2024 r. (ostatni dzień terminu, 23 czerwca 2024 r., upływał bowiem w dniu wolnym od pracy), czego jednak organ nie uczynił. W terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. w dniu 21 czerwca 2024 r. (data nadania), organ przesłał do Sądu skargę strony, odpowiedź na skargę oraz szczątkowe akta administracyjne sprawy. Jedyne dokumenty, jakie znajdowały się w tak nadesłanych aktach stanowiły złożone przez wnioskodawcę, w dniach 23 listopada 2023 r. i 24 stycznia 2024 r. (daty wpływu do organu), ponaglenia na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działania organu, polegającego na przekazaniu tak szczątkowych akt administracyjnych jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można uznać za dopełnienie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazane Sądowi akta administracyjne były bowiem na tyle niekompletne, będąc pozbawionymi m.in. złożonego przez stronę wniosku wszczynającego postępowania oraz dokumentów obrazujących podejmowane przez organ działania w przedmiocie załatwienia wniosku strony, że uniemożliwiały one Sądowi ocenę zarzucanej organowi bezczynności, a tym samym rozpoznanie sprawy ze skargi wnioskodawcy. Dodatkowo, pomimo kierowanych do organu wezwań w dniu 22 lipca 2024 r., 9 września 2024 r. oraz 4 listopada 2024 r. organ nie tylko nie nadesłał kompletnych akt administracyjnych ale zareagował jedynie na wezwanie Sądu z dnia 9 września 2024 r., odpowiadając w piśmie z dnia 16 września 2024 r, że jest w trakcie poszukiwania akt administracyjnych sprawy. Do nadesłania akt administracyjnych sprawy nie zmobilizowała organu również grzywna wymierzona przez Sąd, w oparciu o art. 112 p.p.s.a., mocą postanowienia z dnia 31 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 554/204. Kompletne akta administracyjne sprawy zostały nadesłane do Sądu dopiero w dniu 7 marca 2025 r. wraz z odpowiedzią na wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny, co stanowi znaczące opóźnienie w wywiązaniu się z terminu, o którym mowa w art. 54 §2 p.p.s.a. Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów p.p.s.a. stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art.54 § 2 p.p.s.a. W terminie określonym w tym przepisie organ winien skompletować akta, sporządzić w sposób wymagany przez obowiązujące przepisy odpowiedź na skargę i przesłać kompletne akta sprawy w wymaganej przepisami formie do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez niewykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a bądź jedynie częściowe ich wykonanie, pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji RP prawa do sądu. Należy przy tym zauważyć, że nieprzekazanie Sądowi akt administracyjnych sprawy bądź też przekazanie ich w formie fragmentarycznej (jak to miało miejsce rozpoznawanej sprawie) uniemożliwia Sądowi rozpoznanie sprawy ze skargi na działanie, bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z kolei nieterminowe przekazanie akt sprawy, w szczególności z tak dużym (tj. blisko 9 miesięcznym) opóźnieniem jak w rozpoznawanej sprawie, na wpływ na konstytucyjne prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 54 §2 p.p.s.a. poprzez przekazanie akt sprawy po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź przekazując niekompletne akta sprawy. Przepis ten stanowi jasno, że organ przekazuje akta wraz z odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie swobody działania, albowiem akta sprawy, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, przekazać musi. W przeciwnym wypadku naraża się na wymierzenie grzywny. Mając na uwadze powoływany już art. 54 § 2 p.ps.a. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy w terminie do dnia 24 czerwca 2024 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania akt sprawy objętej skarga wnioskodawcy na bezczynność organu, przekazując je z blisko 9- miesięcznym opóźnieniem, czego pełnomocnik organu w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny nie kwestionuje. Nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie argumenty organu o jego problemach wewnętrznych w postaci niedostatecznej obsady kadrowej w obliczu dużej ilości składanych wniosków w przedmiocie legalizacji pobytu cudzoziemców co ma uniemożliwiać, jak stara się przekonywać pełnomocnik organu, terminową realizację obowiązków procesowych organu. Taka argumentacja nie może być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OZ 360/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SO/Kr 8/10). Organ administracji publicznej, w szczególności taki jak wojewoda, jest podmiotem profesjonalnym zatem w/w kwestie nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowej realizacji obowiązków procesowych ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność niedostatecznej obsady kadrowej obsługującego organ urzędu. Sytuacja, w której strona od wielu miesięcy czeka jedynie na przekazanie Sądowi akt administracyjnych sprawy, bez których nie jest możliwe rozpoznanie i ocena zasadności wniesionej skargi na działanie czy też bezczynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa. Tym bardziej wywody organu o jego problemach kadrowych i dużej ilości procedowanych spraw nie mogą zostać uwzględnione, mając na uwadze, iż organ powołuje się na wspomniane okoliczności od szeregu lat, zaś ilość wnoszonych skarg na bezczynność, przewlekłe działanie organu, czy też wniosków o wymierzenie organowi grzywny w związku z naruszeniem obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. uzasadnia poddanie w wątpliwość twierdzeń organu o podejmowaniu przez organ, bliżej niesprecyzowanych, działań mających na celu ograniczenie ilości kierowanych do Sądu przeciwko organowi środków prawnych. Trzeba również dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualny brak winy organu w zakresie wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r" sygn. akt II OZ 1211/21). Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymierzając wysokość tej grzywny Sąd miał na uwadze charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność organu w załatwieniu sprawy). Nie bez znaczenia przy ocenie stopnia naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. były również takie okoliczności jak dwukrotne zignorowanie wezwań Sądu do nadesłania wspomnianych akt oraz wiążące się z tym wymierzenie organowi przez Sąd, mocą postanowienia z dnia 31 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 554/24, grzywny w oparciu o art. 112 p.p.s.a., która nie zdyscyplinowała organu do niezwłocznego nadesłania akt administracyjnych sprawy. Wysokość wymierzonej grzywny uwzględnia fakt, że na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 554/24, Wojewodzie wymierzona została grzywna w trybie art. 112 p.p.s.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.