III AZP 2/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Wasilewski. Sędziowie SN: J. Borkowski (sprawozdawca), A. Józefowicz, J. Kwaśniewski, K. Kolasiński, J. Łętowski (współsprawozdawca), M. Masewicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora W. Grudzieckiego, po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego skierowanego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:1) "Czy podjęcie "sprawy" w zestawieniu z pojęciem "decyzji" użyte w art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), a także w art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201) stanowi określenie sprawy w rozumieniu prawa procesowego, jako przejawu istnienia stosunku proceduralno-administracyjnego z możliwą jego finalizacją w postaci decyzji administracyjnej?"oraz w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie:2) "Czy Naczelny Sąd Administracyjny może badać legalność decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym (prowadzonym wobec decyzji ostatecznej) wszczętym po określonym dniu - odpowiednio: 1 września 1980 r. i 27 maja 1990 r. jeżeli decyzja, wobec której takie postępowanie nadzwyczajne podjęto, została wydana w postępowaniu wszczętym przed dniem, w jakim NSA stał się rzeczowo właściwy do badania legalności danego typu decyzji?"podjął następującą uchwałę:Decyzje, wydane w sprawach o wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) lub o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczneI. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniesiony w celu podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości, zawiera dwie kwestie prawne, które zmierzają w swej istocie do uzyskania odpowiedzi co do dopuszczalności zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego niektórych decyzji organów administracji państwowej podjętych w trybach postępowania nazywanych w doktrynie - nadzwyczajnymi. W tych trybach postępowania na podstawie art. 145, 154, 155, 161 oraz 162 k.p.a. jak również na podstawie przepisów odrębnych, do których odsyła się w art. 163 k.p.a., może nastąpić wzruszenie ostatecznej decyzji organu administracji państwowej, a na podstawie art. 156 k.p.a. następuje stwierdzenie nieważności decyzji. W każdym przypadku stosowania wymienionych przepisów prawnych najpierw toczy się postępowanie w zwykłym trybie, a więc postępowanie zwane instancyjnym, w którym zapada decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.), a następnie - po upływie niekiedy dość długiego czasu - powinno być, albo może być, wdrożone postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności albo do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. (III AZP 8/83, OSNCP 1985 r. z. 10, poz. 143) w odpowiedzi na pytanie prawne stwierdzono między innymi co następuje: "Decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność (art. 154, 155, 161-163 oraz 156 k.p.a.), jak również decyzja wydana w ramach przepisów o wznowieniu przez organ pierwszej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.) jest decyzją wydaną w pierwszej instancji". W uzasadnieniu wskazuje się na to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest odrębne od postępowania zwykłego (instancyjnego), co prowadzi do nader istotnych stwierdzeń, a mianowicie, że "decyzja wydana w trybie przepisów art. 154, 155, 163, a także art. 162 k.p.a. jest decyzją nową. Jest ona wydana w toku nowego postępowania, dla którego podstawę prawną stanowią wyżej wskazane przepisy. Innymi słowy, jest to decyzja w nowej sprawie".W odniesieniu zaś do przepisu art. 156 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności konstatuje się co następuje: "... decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej (a może to dotyczyć w wypadkach niecierpiących zwłoki również decyzji nieostatecznych) nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylonej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji". Decyzja taka pośrednio stanowi o prawach i obowiązkach stron postępowania.Odnośnie do decyzji podejmowanych w sprawie wznowienia postępowania, mając na uwadze obowiązek przestrzegania zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), uznano, że jej charakter (ostateczna, nieostateczna) zależy od instancji administracyjnej, w której sprawę wznowiono. W tym miejscu należy dodać jednakże istotne stwierdzenie zawarte w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 18 czerwca 1984 r. (I SA 86/84 - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1984 r. z. 1, poz. 59), w której wyrażono między innymi pogląd, że "istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu przekazania". Organ administracji państwowej prowadzi postępowanie - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. - "co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy"; zmierza więc do rozpoznania dwóch powiązanych ze sobą spraw. A zaznaczyć trzeba, że przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 albo istniały już w dacie wydania ostatecznej decyzji (pkt. 1-6) albo powstają po wydaniu takiej decyzji (pkt. 7 i 8), co trzeba ustalić, badając ich istnienie i następstwa, a dopiero później można podjąć rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Znamiona nowej sprawy są więc widoczne również i w tym przypadku, chociaż decyzja, która zapadnie w wyniku wznowienia postępowania, może być albo wydaną w pierwszej instancji albo też może być decyzją już ostateczną.II. Przepisy art. 61-66 k.p.a., dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, nie różnicują ani czynności z tym wszczęciem związanych, ani przesłanek powstania zawisłości sprawy z uwagi na tryb postępowania. Przepisy te powinny być stosowane w trybie zwykłym, czyli instancyjnie, jak również w przypadku wdrażania postępowania w trybach nadzwyczajnych. Jeżeli więc podstawę wszczęcia postępowania stanowi wniosek strony (podanie), to z mocy samego prawa doręczenie żądania strony organowi państwowemu powoduje wszczęcie postępowania na mocy art. 61 § 3 k.p.a. A jeżeli postępowanie zostanie wszczęte z urzędu (art. 61 § 4), to dzień pierwszej czynności postępowania, o której powiadomiono stronę, stanowi datę wszczęcia postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81 - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1981 r. z. 1 poz. 15). Przepisy k.p.a. normujące przesłanki działania w trybach nadzwyczajnych określają właściwe do wszczęcia oraz prowadzenia czynności postępowania, wyznaczają tu pewne terminy, ale nie narusza to konstrukcji ogólnej wszczęcia postępowania, uregulowanej w art. 61-66, która odnosi się do wszystkich spraw rozpatrywanych przed organami administracji państwowej w postępowaniu uregulowanym w k.p.a.Dodać trzeba jeszcze i tę uwagę, że termin: "sprawa" występuje w przepisach k.p.a. wielokrotnie, jednakże jest używany w różnych znaczeniach, na co wskazuje się w doktrynie. Nie ma w przepisach k.p.a. jego normatywnego określenia, które wskazałoby elementy istotne dla treści tego terminu. W art. 61 termin: "sprawa" występuje tylko jeden raz - w § 2 tego artykułu, w odniesieniu do przypadków, gdy wymagany jest na mocy przepisów wniosek strony dla wszczęcia postępowania (co odnosi się do przepisów rozproszonych w prawie materialnym, ale nie wyłącznie, bo np. w art. 147 zdanie drugie k.p.a. również takie uregulowanie się znajduje). Podstawowe założenia wszczęcia postępowania będą więc wspólne dla wszystkich spraw rozstrzyganych w wszystkich trybach postępowania unormowanych w przepisach k.p.a., a stosowanych przez organy administracji państwowej przy podejmowaniu rozstrzygnięć w drodze decyzji.III. Wprowadzenie ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagało określenia przez prawodawcę terminu, od którego będzie ona wykonywana. Organy administracji państwowej od daty podjęcia tej kontroli przez sąd administracyjny znalazły się w nowych warunkach działania, a adresaci decyzji wydawanych przez te organy uzyskali nowe możliwości powodowania kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych. Artykuł 14 wspomnianej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. jako datę graniczną przyjął dzień wejścia w życie ustawy (dzień 1 września 1990 r., a w odniesieniu do spraw zobowiązań podatkowych był to dzień 1 stycznia 1981 r.), stanowiąc, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się do decyzji wydawanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie niniejszej ustawy". Nie można przyjąć, ażeby przepis ten, zamieszczony w ustawie gruntownie nowelizującej k.p.a., pojęciu "sprawy" (w której postępowanie zostało wszczęte) nadawał jakieś szczególne znaczenie, nie występujące w przepisach k.p.a., albo różniące się od nich zasadniczo. Skoro wobec tego pojęcie "sprawy" występuje w przepisach k.p.a. w różnych znaczeniach, to także w art. 14 ustawy z 31 stycznia 1980 r. będzie ono występowało w jednym z tych znaczeń. Mając na względzie kontekst przepisu art. 14, w którym występuje pojęcie "sprawy", trzeba zwrócić uwagę na to, że jest ono powiązane z pojęciem "wszczęcia postępowania", a więc inaczej mówiąc - chodzi o to, czy sprawa, w której właściwy jest organ administracji państwowej, była zawisła w dniu wejścia w życie ustawy, czy też nie, czy toczyło się postępowanie poprzedzające wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. W postępowaniu administracyjnym sprawa jest zawisła dopóty, dopóki nie zostanie w niej wydana decyzja ostateczna, której trwałość jest zawarowana zasadą ogólną określoną w art. 16 § 1 k.p.a.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego samemu pojęciu "sprawy" nadano w jednym z orzeczeń inne znaczenie, łącząc je ze stosunkiem materialnoprawnym nawiązanym na skutek wydania decyzji, co znalazło dobitny wyraz w postanowieniu z dnia 5 czerwca 1981 r. (II SA 157/81 - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1981 r. z. 1, poz. 52). Jedna z tez postanowienia brzmi: "postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.) jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), są tylko fazami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzją ostateczną"; w konsekwencji takiego poglądu wyrażonego w tezie drugiego powołanego postanowienia, w tezie trzeciej stwierdzono, że "w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) za datę wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznawanej w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.) lub w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) przyjmuje się datę wszczęcia postępowania w zwykłym trybie (tryb instancyjny), przy czym przez pojęcie «sprawy» należy rozumieć tożsamość stosunku materialnoprawnego, a nie poszczególne fazy postępowania dotyczące tego samego stosunku materialnoprawnego". Pojęcie faz postępowania, w tym rozumieniu, które zostało przyjęte w orzeczeniu, nie było używane w doktrynie, w orzecznictwie również pojawiło się po raz pierwszy. Jego zastosowanie w interpretacji art. 14 wspomnianej ustawy stwarzało nietypowy stan ciągłości postępowania administracyjnego, które raz kiedyś rozpoczęte, miało mieć swoje fazy, w których jak gdyby kolejno częściowe rozstrzygnięcia, najpierw w postępowaniu instancyjnym, a potem w wymienionych w orzeczeniu trybach nadzwyczajnych postępowania. Tym samym zaprzeczono też wcześniejszym poglądom, uznającym wszystkie sprawy wszczynane w trybach nadzwyczajnych za sprawy nowe, rozstrzygane w pierwszej instancji, a więc zaskarżalne odwołaniem w toku instancji administracyjnych. Taka wykładnia ograniczała możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego i zmniejszała liczbę skarg w pierwszym okresie działania tego sądu.Podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., o której była już mowa wcześniej, dawało już podstawy do zakwestionowania tej wykładni art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., która została zapoczątkowana wymienionym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1981 r., a to dlatego, że sprawy rozstrzygane w trybach nadzwyczajnych postępowania zostały uznane wprost za nowe, w których decyzje wydawano w pierwszej instancji. W ten sposób upadła koncepcja kontynuowania stale jednego i tego samego postępowania, poczynając od daty rozpoczęcia czynności w postępowaniu instancyjnym zakończonym decyzją ostateczną, przez fazę (czy fazy) postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, aż do wydania w tym dopiero trybie decyzji znów ostatecznej.IV. Wprowadzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych odbywało się w okolicznościach mało jej sprzyjających. Jednym z mocniejszych argumentów za jej wprowadzeniem był przepis art. 2 ust. 3 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167, załącznik), ratyfikowanego przez Polskę dopiero 3 marca 1977 r. Przepis ten zobowiązywał państwo do rozwijania możliwości ochrony praw na drodze sądowej, a wprowadzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych stwarzało takie właśnie możliwości. Był to jeden z argumentów za tą kontrolą. Z chwilą gdy już została ona uruchomiona, pojawił się problem efektywności tej kontroli, co wiązało się między innymi również z szybkością rozpatrywania spraw ze skarg na decyzje administracyjne. Przy dużym napływie skarg istniała obawa narastania zaległości w orzekaniu, a to nie pozostało bez wpływu na interpretację przepisów przejściowych zmierzającą w kierunku zmniejszenia napływu skarg.Zmiana Konstytucji dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), nadająca przepisowi art. 1 nowe brzmienie zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", wskazuje wprost na konieczność usuwania przeszkód na drodze dochodzenia praw przed sądem, bo jest to istotny element porządku prawnego oraz funkcjonowania państwa prawnego.Artykuł 2 ust. 3 lit. b oraz c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych statuuje nie tylko zobowiązanie państwa do rozwijania możliwości ochrony praw na drodze sądowej (lit. b in fine), lecz również zobowiązuje je do zapewnienia realizacji przez właściwe władze środków ochrony prawnej, które zostały już przyznane (lit. c). Wprowadzenie klauzuli generalnej jako podstawy sprawowania kontroli zgodności z prawem decyzji organów administracyjnych przez sąd administracyjny, a także rozciągnięcie jej na niektóre postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym, przepisami ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201), doprowadza tę dziedzinę regulacji prawnej do pełnej zgodności z przepisami art. 1 Konstytucji, jak też z przepisami wymienionego Międzynarodowego Paktu. Stan prawny uległ wobec tego, zmianie zasadniczej, bo wyjątki od zasady, że zgodność z prawem decyzji administracyjnej jest kontrolowana przez sąd administracyjny, muszą być interpretowane ścieśniająco, a wszelkie wątpliwości co do zakresu tej kontroli muszą być rozstrzygane na rzecz jej sprawowania, a więc w kierunku dopuszczenia skargi w najszerszym zakresie.W tym stanie prawnym nie ma podstaw do przyjmowania na tyle szczególnych założeń wykładni art. 14 wspomnianej wielokrotnie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ażeby ograniczyć możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu wszczętym po wejściu w życie tejże ustawy a dotyczącym wznowienia postępowania, które w zwykłym (instancyjnym) postępowaniu było zakończone ostateczną decyzją przed tą datą, albo dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej też przed tą datą w instancyjnym postępowaniu. Jeżeli zaś nie ma takich przesłanek do nadawania szczególnego znaczenia pojęciu "sprawy" w art. 14 wspomnianej ustawy, to tym bardziej nie ma po temu żadnych podstaw, ażeby takie szczególne znaczenie nadawać temu pojęciu przy wykładni przepisu art. 2 wspomnianej już ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przy jednobrzmiących podstawowych elementach obydwóch wymienionych przepisów prawnych zasada wyrażona w uchwale odnosi się wprost do przepisu art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ale jej treść jednoznacznie wskazuje na kierunek wykładni art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r., który to przepis spełnia dokładnie tę samą rolę w rozszerzeniu zakresu sądowej kontroli decyzji, jak przepis ustawy z 1980 r. spełniał niegdyś przy jej wprowadzeniu.Uregulowania prawne k.p.a. dotyczące postępowania w trybach nadzwyczajnych wykazują wyraźną odrębność w porównaniu z procedurami sądowymi, z tego też względu rozważań dotyczących tych trybów postępowania nie można odnosić do rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, bo byłoby to niedopuszczalne transponowanie rozwiązań prawnych będących pewną osobliwością postępowania administracyjnego do procedury sądowej.Z przytoczonych względów na zasadzie art. 13 pkt. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 1990 r., Nr 26, poz. 153 ze zm.) na kwestie prawne zawarte w pytaniach wniosku udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.