III AZP 4/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN W. Masewicz.Sędziowie SN: J. Borkowski (spraw.), A. Józefowicz, J. Łętowski, M. Mańkowska.przy udziale Prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości: W. Bryndy.SentencjaSąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 sierpnia 1990 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 19 lipca 1991 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 marca 1991 r., sygn. akt (...) do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.Czy w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) i art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201) datą wszczęcia postępowania administracyjnego sprawy rozpoznawanej w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.) lub w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) jest data wszczęcia postępowania w zwykłym trybie (tryb instancyjny) - przy stosowaniu jako kryterium pojęcia sprawy tożsamości stosunku materialno-prawnego?podjął następującą uchwałę:Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a.Uzasadnienie faktyczneRodzina, a także następcy prawni prof. O. B. od ponad trzydziestu lat zabiegali o odszkodowanie za przejęte na własność państwa Zakłady prof. B. w K. produkujące szczepionki. Różnego rodzaju pisma interwencyjne kierowane były do różnych organów od 1961 r. Na skutek wniosku wniesionego przez C. M., następcę prawnego prof. O. B., Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 23 sierpnia 1990 r., na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 2 Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa (Mon. Pol. nr A - 12, poz. 132). Orzeczenie to wydane było na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz wykazu przedsiębiorstw objętych zarządzeniom Przewodniczącego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw. Orzeczenie to zapowiadało przyznanie odszkodowania zgodnie z art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy, jednakże odszkodowanie nie zostało ani przyznane ani też wypłacone z uwagi na to, że nie została zrealizowana delegacja do wydania przez Radę Ministrów stosownego rozporządzenia, określającego zasady obliczania odszkodowania oraz sposób jego wypłacania. Wnoszący żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywodził w nim między innymi, że znacjonalizowane przedsiębiorstwo zatrudniało na jedną zmianę mniej niż 40 pracowników i nie było zdolne zatrudniać ich więcej.Minister Zdrowia i Opieki Społecznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 1952 r., uznając, że orzeczenie to nie naruszyło prawa w sposób rażący, a poza tym wywołało ono skutki prawne nieodwracalne. Na tę decyzję dnia 28 września 1990 r. C. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz wadliwość ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 1952 r.W odpowiedzi na skargę pozwany organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Po rozpoznaniu w dniu 4 marca na rozprawie sprawy ze skargi C. M. Naczelny Sąd Administracyjny postanowi odroczyć rozprawę i przedstawić do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, które to zagadnienie prawne w postanowieniu z dnia 22 marca 1991 r. zostało sformułowane następująco: "czy w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) i art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201) data wszczęcia postępowania administracyjnego sprawy rozpoznawanej w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.) lub w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) jest data wszczęcia postępowania w zwykłym trybie (tryb instancyjny) - przy stosowaniu jako kryterium pojęcia sprawy tożsamości stosunku materialno-prawnego? W uzasadnieniu postanowienia wskazuje się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające tożsamość stosunku materialnoprawnego za miarodajne dla określenia daty wszczęcia postępowania w sprawie oraz traktujące postępowanie prowadzone w trybie nadzoru za kolejną tylko fazę postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Wskazuje się również na krytykę tego stanowiska w doktrynie. Jako przesłankę sformułowania wspomnianego zagadnienia prawnego Sąd wskazuje to, że interpretacja art. 14 wspomnianej ustawy - co odnieść trzeba do tak samo sformułowanego art. 2 następnej nowelizacji k.p.a. - pozbawia szeroki krąg podmiotów ochrony sądowej i możliwości dochodzenia uprawnień i to pomimo poważnych wadliwości szeregu decyzji wydanych niegdyś w zwykłym trybie postępowania administracyjnego (w toku instancji administracyjnych). Radykalne zmiany stanu prawnego dokonujące się w ostatnim czasie dopiero obecnie pozwalają wielu podmiotom na dążenie do realizacji ich uprawnień, a utrzymanie dotychczasowej interpretacji art. 14 wspomnianej ustawy z 1980 r., oraz zastosowanie jej do art. 2 ustawy z 1990 r., pozbawiałoby ochrony sądowej podmioty, których prawa zostały rażąco pogwałcone przez wadliwe stosowanie przepisów prawa w przeszłości. Mając na uwadze ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155, art. 161, art. 162 § 2 i art. 163 k.p.a. dotyczy nowej sprawy, zakres zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie ograniczono do przypadków wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji.Uzasadnienie prawneRozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, Sąd Najwyższy zważył, co następuje:W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretacji przepisu art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) pojawiło się pojęcie sprawy, w której toczy się postępowanie administracyjne podzielone na fazy, obejmujące postępowanie prowadzone w zwykłym trybie, a następnie postępowanie (lub postępowania) prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Ciągłość tak rozumianej sprawy miała być zapewniona przez tożsamość stosunku matarialnoprawnego, którego dotyczyły - tak właśnie wyróżnione - kolejne fazy postępowania. Powiązanie pojęcia sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, z stosunkiem materialnoprawnym raz nawiązanym, i potraktowanie nadzwyczajnych trybów postępowania oraz decyzji w tych trybach wydawanych jako kolejno po sobie następujących faz stale tego samego postępowania, służyło w swej istocie ograniczeniu napływu skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszym okresie po jego powołaniu. Nie można też wykluczyć pewnych obaw o to, że kontrola decyzji podejmowanych w trybie nadzwyczajnym musiałaby w jakiś sposób objąć całą sprawę, zapoczątkowaną dawno już wydaną w trybie zwykłym decyzją. Problem pojawił się ponownie po nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201) na tle art. 2 tej ustawy, który ma brzmienie identyczne z art. 14 powoływanej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Różnica pomiędzy skutkami prawnymi uregulowań obydwóch ustaw wynika z tego, że w 1980 r. kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny wprowadzono w odniesieniu do decyzji mieszczących się w wyliczonych rodzajach spraw, a ustawą z 1990 r. wydatnie tę kontrolę rozszerzono, przyjmując jako jej podstawę klauzulę generalną z niewielką numeracją pozytywną wyczerpującą wyjątki. Jeżeli jednak chodzi o problem interpretacyjny, to jest on taki sam w odniesieniu do obydwu wspomnianych już przepisów.Problemy interpretacyjne, będące istotą przedstawionego zagadnienia prawnego, były podniesione we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego skierowanym do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, który dnia 14 czerwca 1991 r. w sprawie o sygn. akt III AZP 2/91, podjął następującą uchwałę: "Decyzje, wydane w sprawach o wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) lub o stwierdzenie niewinności (art. 156 k.p.a.) w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego".Uchwala składu siedmiu Sędziów z dnia 14 czerwca 1991 r. pozostaje w jednoznacznym związku z uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83 (OSNCR 1985, z. 10, poz. 143), która w sentencji wyraźnie uznała decyzje podjęte w każdym z trybów nadzwyczajnych za decyzje wydane w pierwszej instancji (w odniesieniu do decyzji wydanej w ramach przepisów o wznowieniu postępowania, gdy wydał ją organ pierwszej instancji), ale za to w uzasadnieniu mocno uwypuklała pogląd, że postępowanie podejmowane w każdym z trybów nadzwyczajnych prowadzi do wydania decyzji w nowej sprawie (...). Już więc na podstawie uchwały z dnia 15 grudnia 1984 r. upadała swoista konstrukcja postępowania administracyjnego, które raz rozpoczęte w trybie zwykłym (instancyjnym) może być w ramach rozumianej materialnie sprawy prowadzone w kilku dalszych fazach, realizowanych już w trybach nadzwyczajnych, czy to przy wznowieniu postępowania, czy też przy stwierdzeniu nieważności. Można więc za uzasadnieniem tejże uchwały z dnia 15 grudnia 1984 r. przypomnieć, że w obydwu wymienionych trybach nadzwyczajnych przedmiotem postępowania są określone wadliwości albo samej decyzji albo postępowania, które toczyło się przed wydaniem decyzji.Na tle stanu faktycznego sprawy, w toku rozpoznawania, które wyłoniło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wyraźnego określenia wymagał stosunek, jaki istnieje pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym (instancyjnym), a postępowaniem podjętym w jednym z trybów nadzwyczajnych oraz wskazać należało prawne przesłanki określenia daty, od której rozpoczyna się bieg postępowania w trybie nadzwyczajnym. Te dwa elementy pozwalają na jasne oddzielenie od siebie decyzji, które mogą być zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności z prawem od tych, co do których skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brzmienie art. 14 wspomnianej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r., jeżeli więc datę wszczęcia postępowania w trybie nadzoru lub wznowienia postępowania, określa się tak samo, jak w przypadku wszczęcia postępowania w trybie zwykłym (instancyjnym), tzn. na podstawie przepisów art. 61 k.p.a. lub procesowych przepisów odrębnych i jeżeli każde typowanie wszczęte w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania jest nowym postępowaniem, bo odnosi się do nowej sprawy, to skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na niezgodność z prawem decyzji będzie dopuszczalna, gdy - mówiąc już ogólnie - postępowanie w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych określonych w k.p.a., jak również w przepisach odrębnych, zostanie wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., co do spraw wówczas objętych zakresem kontroli sądu administracyjnego, oraz po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. odnośnie do sprawy, na które rozszerzono kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny.Mając na uwadze przytoczone argumenty, Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi, jak w sentencji uchwały.