C 427/51

Skład orzekającyPrzewodniczący: p. o. Prezes W. Święcicki. Sędziowie: M. Lisiewski (sprawozdawca), dr B. Dobrzański, M. Grudziński, dr J. Marowski, dr J. Jodłowski, S. Gross.SentencjaSąd Najwyższy rozpoznawał przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów pytanie prawne wynikłe w sprawie z wniosku Skarbu Państwa przeciwko Józefie M. o wpis prawa własności do księgi wieczystej:"Czy w razie uchylenia w trybie art. 101 postępowania administracyjnego (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341) jako nieważnej decyzji władzy administracyjnej, uznającej, że nieruchomość ziemska jest wyłączona spod działania przepisów o reformie rolnej, zostają zachowane prawa rzeczowe osób trzecich nabyte na takiej nieruchomości przed uchyleniem wymienionej decyzji?"Sąd Najwyższy uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:"Sąd powszechny nie jest powołany do rozstrzygania o tym, czy w razie uchylenia w trybie art. 101 postępowania administracyjnego (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341) jako nieważnej decyzji władzy administracyjnej, uznającej, że nieruchomość ziemska jest wyłączona spod działania przepisów o reformie rolnej, zostają zachowane prawa rzeczowe osób trzecich, które prawa te wywodzą z czynności właściciela nieruchomości dokonanych przed uchyleniem wymienionej decyzji".Uzasadnienie faktyczneZagadnienie przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów jest osnute na stanie faktycznym, w skład którego wchodzą czynności władzy administracyjnej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy dla rozpoznania samej sprawy jest dopuszczalna droga procesu cywilnego. Jak bowiem wyjaśnia się poniżej, czynności władzy administracyjnej mogą pozbawić sprawę charakteru sprawy cywilnej i w ten sposób zamknąć dla niej drogę procesu (art. 2 k.p.c.).O tym, czy sprawa jest cywilna w rozumieniu art. 2 k.p.c., decyduje charakter dochodzonego roszczenia, a więc cywilnoprawny charakter stosunku, z którego ono wyrosło. Stosunek jest cywilnoprawny, jeżeli podlega on normom o charakterze cywilnym. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zmianie przepisów postępowania w sprawach cywilnych (Dz. U. R. P. Nr 38, poz. 349) art. 2 k.p.c. przewidywał drogę procesu cywilnego dla sporów o prawa prywatne. W nauce bowiem burżuazyjnej, na której opierał się kodeks postępowania cywilnego przed jego nowelizacją w wyżej podanej ustawie, rozróżnia się na podstawie zasady sprzeczności interesów ogółu i jednostki dwa zasadnicze działy prawa przedmiotowego: prawo publiczne i prawo prywatne, zależnie od tego, czy skutki prawne przewidziane w ustawie wypływają z podporządkowania jednostki władzy państwowej, czy też powstają one ze zdarzeń lub stanów pomiędzy podmiotami równorzędnymi w obrocie prawnym. Zależnie od tego, czy dochodzone prawo lub roszczenie opiera się na prawie pierwszego albo drugiego rodzaju, jest ono publiczne lub prywatnoprawne. Nauka socjalistyczna, odrzucając zasadę sprzeczności pomiędzy interesami jednostki a społeczeństwa, odrzuca też powyższy podział prawa. Według niej cały system prawa jest jednolity. Jedność prawa nie wyłącza jednak podziału jego na rodzaje poświęcone szczególnym kategoriom stosunków społecznych. Jeden z takich działów stanowi prawo cywilne. Służy ono uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych.Stosunek prawny, będący podłożem przedstawionego zagadnienia, ma charakter majątkowy, gdyż prawa rzeczowe dotyczą przedmiotów o wartości pieniężnej. Prawa rzeczowe, o które chodzi, powstały z rozporządzeń właściciela nieruchomości, a wiec z czynności, które nie wchodzą w zakres działania władz administracyjnych jako takich. Oceniając więc stosunek sporny wyłącznie na podstawie powyższych znamion, należałoby dojść do wniosku, że posiada on charakter sprawy cywilnej. Po powstaniu jednak tego stosunku władza administracyjna dokonała czynności, która zależnie od jej oceny prawnej może wpływać na skuteczność rozporządzenia właściciela. Tym samym powstaje pytanie, czy ta czynność władzy włącza się w stan faktyczny obejmujący prawa rzeczowe w taki sposób, że nie podlega on już w całości prawu cywilnemu.Okoliczność, że stosunek prawny nie ma charakteru cywilnego, nie przesądza jeszcze o tym, że sprawa, w której sąd rozstrzygać powinien o takim stosunku, przestaje być sprawą cywilną. Zanim bowiem sąd dojdzie do wydania orzeczenia końcowego, nie zawsze może ograniczyć się do rozważania zagadnień, które są przedmiotem rozstrzygnięcia w treści samego orzeczenia, decydują więc bezpośrednio o wyniku sprawy. Częstokroć sąd stanie przed koniecznością rozważenia dalszych kwestii, których rozwiązanie prowadzi dopiero do znalezienia elementów warunkujących rozstrzygnięcie zagadnień pierwszego rodzaju, zawartych w orzeczeniu końcowym. Chodzi o tzw. kwestie prejudycjalne. Do stanów faktycznych uzasadniających zagadnienie prejudycjalne sąd powszechny stosuje każdą normę prawną, bez względu na to, do jakiej dziedziny prawa ona należy, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Polega to na zasadniczym obowiązku sądu powszechnego stosowania w sprawach, do których rozpoznania i rozstrzygania jest powołany, każdej normy prawnej, mogącej dla rozstrzygnięcia sprawy mieć istotne znaczenie. Względami na tę zasadę i na jej wyżej wymieniony skutek tłumaczyć należy ustanowienie art. 191 k.p.c., który właśnie w kwestiach prejudycjalnych zezwala na zawieszenie postępowania, aby w ten sposób uniknąć rozbieżnych rozstrzygnięć. Z treści akt niniejszej sprawy wynika, że rozstrzygnięcie zagadnienia przedstawionego składowi 7 sędziów warunkuje bezpośrednio orzeczenie końcowe, czyli decyduje o charakterze sprawy jako cywilnej albo niecywilnej. Niezależnie jednak od tego, jak wyjaśnia się poniżej, w sprawach, w których zagadnienie to odgrywa rolę, nie może ono mieć nigdy znaczenia kwestii prejudycjalnej.Sąd Najwyższy nie rozstrzyga zagadnień przedstawionych mu w trybie art. 25 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych w całkowitym oderwaniu od sprawy, w której Sąd Najwyższy w składzie 3 sędziów skorzystał z powyższego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia w składzie 7 sędziów stanowi zawsze część składową tejże sprawy. Jeżeli wiec w sprawie takiej droga procesu cywilnego jest niedopuszczalna, Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów nie jest również powołany do rozstrzygania przedstawionego mu zagadnienia. Z tych przyczyn przed przystąpieniem do rozpoznania przedstawionego w niniejszej sprawie składowi 7 sędziów zagadnienia należy rozstrzygnąć pytanie: "Czy sąd powszechny jest powołany do rozstrzygnięcia o tym, czy w razie uchylenia w trybie art. 101 postępowania administracyjnego (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341) jako nieważnej decyzji władzy administracyjnej, uznającej, że nieruchomość ziemska jest wyłączona spod działania przepisów o reformie rolnej, zostają zachowane prawa rzeczowe osób trzecich, które prawa te wywodzą z czynności właściciela nieruchomości dokonanych przed uchyleniem wymienionej decyzji?"Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej.Prawo własności należy do dziedziny prawa cywilnego. Jest ono prawem majątkowym i jego powstanie, zmiana i wygaśnięcie następuje wskutek zdarzeń nie należących do zakresu działania władz administracyjnych jako takich. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) traktuje o prawie własności nieruchomości wymienionych w art. 2 tego dekretu. Przechodzą one na własność Skarbu Państwa mocą ustawy, a więc z wyłączeniem czynności władz administracyjnych. Mogłoby się więc zdawać, że stosunki związane z przejściem własności wskazanych nieruchomości na Skarb Państwa mają charakter cywilnoprawny.Ocena jednak charakteru tych stosunków wyłącznie na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej byłaby niedostateczna. Przepisy te bowiem ograniczają się do ustanowienia samych zasad, na których opiera się przeprowadzenie reformy. Natomiast rozwiniecie tych zasad, charakteryzujące stosunki związane z przeprowadzeniem tej reformy, mieści się już w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 51) wydanym w ramach art. 8 i 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tam więc szukać należy rozwiązania zagadnienia, jaki charakter mają stosunki wynikające na tle dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.Według § 5 cytowanego rozporządzenia do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a o to zagadnienie chodzi właśnie w sprawie niniejszej, powołane są władze administracyjne. Przepis ten sam w sobie nie rozstrzyga jeszcze o charakterze stosunków związanych w tym przypadku z przeprowadzeniem reformy rolnej jako stosunków administracyjnych. Według bowiem art. 2 k.p.c. władze administracyjne mogą z mocy szczególnego przepisu ustawy rozstrzygać także sprawy cywilne i przekazanie sprawy cywilnej do rozstrzygnięcia władzy administracyjnej nie pozbawia bezwzględnie sprawy takiej jej właściwego charakteru, tak iż tam, gdzie charakter sprawy jako cywilnej ma istotne znaczenie, sprawy takie należy w dalszym ciągu traktować jako sprawy cywilne. Atoli dalsze przepisy rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wskazują niedwuznacznie na to, że treść § 5 tego rozporządzenia nie ogranicza się do przekazania spraw w nim wyszczególnionych do rozstrzygnięcia władzom administracyjnym przy pozostawieniu im charakteru spraw cywilnych, lecz że to rozporządzenie traktuje całość stosunków wywołanych przeprowadzeniem reformy rolnej jako przedmiot działalności władz administracyjnych, a § 5 jest jednym z przejawów tego stanowiska. W szczególności § 10 i nast. cytowanego rozporządzenia poruczają władzom administracyjnym nie tylko całą akcję przejęcia majątków przechodzących na własność Skarbu Państwa, lecz nakładają również na nie obowiązek rozporządzenia nimi na rzecz osób posiadających przepisane kwalifikacje, co doznaje dalszego jeszcze rozwinięcia w dekretach z dnia 24 sierpnia 1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 34, poz. 204) i z dnia 8 sierpnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 39, poz. 233). Ostateczny rezultat akcji przejęcia powinien być wyrażony w spisach przejętych majątków ziemskich (§ 17), a przeniesienie ich na nabywcę powinno odbywać się według opracowanych projektów (art. 21 § 2). Czynności władz administracyjnych pomyślane są zatem jako akcja planowa, realizująca w sposób uporządkowany wielki cel przewidziany w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Akcja ta w samym założeniu mogła dać wyniki dodatnie tylko wówczas, gdy pozostawała wyłącznie w ręku powołanych władz i nie doznawała żadnych zakłóceń przez ingerencję czynników pozostających poza sferą właściwych władz administracyjnych, a zwłaszcza władz sądowych. Władze powołane do wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogłyby należycie sprostać swemu zadaniu, jeśliby sądy swymi orzeczeniami mogły obalać ich zarządzenia i burzyć w ten sposób podstawy, na których był zbudowany cały plan ich działalności. Tym tłumaczy się też, że dla wyłączenia zarządzeń innych władz na odcinku tak istotnym, jak zaliczanie nieruchomości do zapasu ziemi przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, cytowane rozporządzenie powierzyło w § 5 rozstrzyganie sprawy szczególnie i wyraźnie władzom administracyjnym.Toteż przepisy rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. rozumiane w sposób powyższy prowadzą do wniosku, że z mocy § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. zakwalifikowanie nieruchomości jako przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest pozbawione charakteru sprawy cywilnej, że jednak na tym nie kończy się wpływ § 5 cytowanego rozporządzenia na charakter spraw związanych z wykonaniem reformy rolnej. Sprawą cywilną bowiem nie może być żadna sprawa, która ma bezpośredni wpływ na powyższą kwalifikację, która zatem rozpoznawana jako cywilna w sądzie powszechnym mogłaby podważyć decyzję władzy administracyjnej o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej, a zwłaszcza mogłaby prowadzić do nierespektowania takiej decyzji.Do podobnych wyłączonych spraw zaliczyć należy spór, który dał przyczynę do przedstawienia rozpoznawanego zagadnienia składowi 7 sędziów. Kwestia bowiem, czy prawa rzeczowe mają utrzymać się na nieruchomości mimo zakwalifikowania jej jako podpadającej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, łączy się bezpośrednio z okolicznością samego przejęcia. Nie może więc przy ocenie charakteru stosunków wynikających z ustanowienia praw rzeczowych zaważyć fakt, że ustanowienie ich nastąpiło w drodze czynności nie wchodzących w zakres działania władz administracyjnych jako takich. Skoro zaś z tej przyczyny sprawa, w której toczy się niniejszy spór, nie jest sprawą cywilną, dla rozstrzygnięcia jej droga procesu cywilnego jest niedopuszczalna, w ślad za czym, z przyczyn podanych już poprzednio, Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów ograniczył się do stwierdzenia tej niedopuszczalności, pozostawiając samo przedstawione zagadnienie bez rozpoznania.