III AZP 2/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN J. Ignatowicz. Sędziowie SN: B. Bladowski, A. Gola (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Józefy Z. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 1982 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat z tytułu pierwszego urządzenia ulic i placów oraz innych urządzeń komunalnych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 21 marca 1983 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, postanowieniem z dnia 28 grudnia 1982 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy ustalenie opłat przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 193 i z 1974 r. Nr 14, poz. 84) powinno być dokonywane w formie decyzji organu administracji państwowej, czy też ochrona praw osób obowiązanych do uiszczenia tych opłat, po ich ustaleniu przez właściwy organ, w świetle art. 28a powołanej wyżej ustawy ograniczona jest do postępowania sądowego przewidzianego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe (Dz. U. z 1974 r. Nr 14, poz. 84)?"podjął następującą uchwałę:Ustalenia opłat przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) organ administracji państwowej dokonuje w formie decyzji; nie wyłącza to możliwości wytoczenia powództwa o ustalenie, że należność z tytułu tych opłat w całości lub w części nie istnieje lub uległa przedawnieniu. Uzasadnienie faktyczneDecyzją z dnia 25 czerwca 1982 r., wydaną z powołaniem się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), na § 7 i § 8 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 5, poz. 41) oraz na uchwałę nr 125/854/73 b. Prezydium PRN w Jaśle, Naczelnik Miasta Jasła ustalił wysokość kosztów urządzeń komunalnych wybudowanych po listopadzie 1969 r., obciążających Józefę Z. za 1/2 działki nr 625/8, na kwotę 5.963 zł, a w związku z jej trudną sytuacją obniżył wysokość wymienionych kosztów do kwoty 2.982 zł.Józefa Z. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Krośnieńskiego, który decyzją z dnia 24.VII.1982 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.Rozpoznając sprawę na skutek skargi na decyzję Wojewody Krośnieńskiego, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przytoczone w części wstępnej niniejszej uchwały.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Ogólnie rzecz ujmując, wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do tego, czy przepisy regulujące ustalenie kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych obciążających właścicieli terenów (nieruchomości) i przepisy normujące ściąganie należności Państwa z tego tytułu w zakresie dopuszczającym obronę dłużnika wyłączają się wzajemnie w tym sensie, iż dłużnikowi po ustaleniu tych należności w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje uprawnienie do wytoczenia powództwa przewidzianego w art. 16 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55).Przyjęte uregulowania nie uzasadniają takiego wyłączenia. Przede wszystkim należy podnieść, że w grę wchodzą unormowania dotyczące dwu różnych etapów postępowania. Celem pierwszego, toczącego się przed organami administracji państwowej, jest ustalenie osoby właściciela nieruchomości zobowiązanego do pokrycia kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz część kosztów innych urządzeń komunalnych (kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, elektrycznych, ciepłowniczych), odpowiadającej wzrostowi wartości tej nieruchomości, powstałemu wskutek wybudowania tych urządzeń, i określenie wysokości tych kosztów obciążających tę osobę (por. art. 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. i § 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych - tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 5, poz. 41). Trafnie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu pytania prawnego, że organ administracji państwowej o wysokości kosztów obciążających właścicieli nieruchomości orzeka w decyzji. Stanowisko takie znajduje oparcie w brzmieniu § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. stanowiącego, że o wysokości kosztów określonych w § 2-4 tegoż rozporządzenia orzeka organ administracji państwowej, a stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ taki załatwia sprawę przez wydanie decyzji. O takiej formie orzeczenia mowa jest również w § 9 powołanego rozporządzenia.Na gruncie nakazów zawartych m.in. w art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1, 86, 89 § 2 k.p.a. organ administracji państwowej, dokonując ustaleń niezbędnych do wydania decyzji, obowiązany jest do wyjaśnienia wszystkich twierdzeń i zarzutów strony mogących wpłynąć na prawidłowe określenie osoby, którą obciąża należność z tytułu pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych, jak i wysokości należności z tego tytułu. W toku tego postępowania organ administracji państwowej obowiązany jest zatem - stosownie do konkretnej sytuacji - wyjaśnić istnienie przesłanek z hipotez § 8, 10, 11 lub 12 powołanego wyżej rozporządzenia, w tym także występowanie przesłanek z § 8 ust. 4 (sytuacja majątkowa rencistów, inwalidów itp. utrudniająca im płacenie należności w pełnej wysokości), co może prowadzić do obniżenia przez organ administracji państwowej należności do 50%.Tak ukształtowane postępowanie przed organem administracji państwowej nakłada również na stronę obowiązek przytoczenia w tym postępowaniu wszystkich okoliczności mogących rzutować na orzeczenie o obowiązku i wysokości obciążających ją - jako właściciela nieruchomości - należności z tytułu tych kosztów. Dotyczy to także wskazania okoliczności mogących powodować obniżenie należności przez organ administracji państwowej.Według art. 28a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w brzmieniu nadanym przez art. 64 prawa lokalowego z 1974 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 84, por. też ust. 2 pkt 1 obwieszczenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz. U. Nr 11, poz. 55) ściąganie należności Państwa m.in. z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych następuje na zasadach ściągania należności państwowych z tytułu najmu lokali. Konsekwencją takiego unormowania jest zarówno to, że należności z omawianego tytułu, przypadające od osób fizycznych i prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, nie uiszczone w terminie płatności, podlegają wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (por. art. 15 prawa lokalowego - tekst jedn.: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55), jak i to, że dłużnik może w określonym czasie wnieść pozew do właściwego sądu o ustalenie, iż należność w całości lub w części nie istnieje albo uległa przedawnieniu. Chodzi tu zatem o drugi etap postępowania, którego pierwszym etapem było ustalenie osoby i wysokość należności Państwa z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych.Na tle odrębności i specyfiki unormowania w sprawach o określenie należności Państwa z powyższego tytułu należy zauważyć, że podstawą egzekucji takich należności nie będzie jednak wykaz zaległości, o jakim mowa jest w art. 15 ust. 4 prawa lokalowego, lecz tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji organu administracji państwowej (art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151).Odrębność ta będzie też determinowała zakres obrony dłużnika w procesie cywilnym o ustalenie, że egzekwowana należność w całości lub w części nie istnieje. W szczególności dłużnik nie będzie mógł podnosić zarzutów podważających określenie w tytule wykonawczym osoby dłużnika i wysokości należności przypadającej od niego. Żądanie ustalenia, że należność w całości lub w części nie istnieje, będzie zawężona do takich zarzutów, jak przedawnienie, potrącenie, umorzenie należności po jej powstaniu w całości lub w części w trybie przewidzianym przepisami szczególnymi.Nie sposób przyjąć, by ustawodawca poprzez regulację w art. 28a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 16 ust. 1 prawa lokalowego zmierzał do powtórzenia w procesie cywilnym badania przesłanek merytorycznych, od których zależne jest określenie osoby właściciela nieruchomości i jego obowiązku uiszczenia należności Państwa z tytułu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz części kosztów innych urządzeń komunalnych. Tak szerokie pojmowanie tych przepisów godziłoby w utrwaloną zasadę, że sąd nie może dokonać ustaleń w tym zakresie, w jakim rozpoznanie sprawy zastrzeżone zostało dla organów administracji państwowej. Jeśli zaś w pewnym zakresie - na zasadzie wyjątku - dopuszczona została droga sądowa dla dochodzenia roszczeń wiążących się mniej lub bardziej z materią poddaną rozstrzygnięciu organów administracji państwowej, to wyjątek ten nie może być wykorzystywany do rozszerzenia kognicji sądu. Oznacza, to, że przepis art. 16 ust. 1 prawa lokalowego znajdzie w odniesieniu do omawianego rodzaju spraw o należności Państwa jedynie odpowiednie zastosowanie.Tak więc Sąd Najwyższy, uwzględniając specyfikę unormowań dotyczących pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych - z jednej - oraz regulację przyjętą w art. 28a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i w art. 16 ust. 1 prawa lokalowego - z drugiej strony, podjął uchwałę jak w sentencji.