III AZP 4/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN T. Szymanek. Sędziowie SN: M. Sadowski (sprawozdawca), J. Wasilewski, W. Myga, A. Józefowicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, S. Trautsolta w sprawie ze skargi Barbary i Alfreda L. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta (...) z dnia 6 lipca 1989 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 1990 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a.:"Czy dokonując ustalenia w drodze decyzji administracyjnej - opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów przez osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), tj. po dniu 19 lipca 1988 r., należy stosować przepisy wprowadzone tą ustawą również do okresu od dnia 1 stycznia 1986 roku do dnia 19 lipca 1988 r. czy też za ten okres opłaty roczne powinny być ustalone z uwzględnieniem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)?"podjął następującą uchwałę:Ustalenie po raz pierwszy po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170) opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów przez osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe należnej za okres od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 19 lipca 1988 r. następuje z uwzględnieniem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Uzasadnienie faktycznePrzedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu skargi użytkowników wieczystych gruntu zajętego pod zabudowę domem mieszkalnym w W. na ostateczną decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta (...) w przedmiocie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, za okres od dnia 1 stycznia 1987 r. Opłaty te zostały ustalone decyzją organu administracji terenowej pierwszej instancji z dnia 26 maja 1989 r., po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), ceny gruntu zaś stanowiące podstawę ustalenia opłaty rocznej przyjęto bez uwzględnienia ustępu 3 art. 44 tej ustawy, uchylonego przepisem art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), gwarantującego, że ceny ustalone po raz pierwsze na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami w wypadku konieczności ich podwyższenia dla osób fizycznych i spółdzielni mieszkaniowych nie mogą przekraczać trzykrotnej wysokości cen dotychczasowych. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane jako zagadnienie prawne, nasuwające się na tle - z jednej strony - ochrony praw nabytych obywateli do obciążeń z tytułu użytkowania wieczystego opłatami o ograniczonym pułapie, w przypadku użytkowania istniejącego przed zmianą zasad ustalania tych opłat, a także konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, która nie pozwala, aby opłaty za ten sam okres, w zależności od daty wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia jej wysokości były zróżnicowane w zakresie maksymalnego ich wymiaru, zaś z drugiej strony z zawartą w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. regułą, która może oznaczać retroaktywne działanie przepisów tej ustawy w sprawach nie zakończonych w chwili jej wejścia w życie (tj. z dniem jej ogłoszenia - 20 lipca 1988 r.).Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Przepisy ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości wprowadziły nowe zasady ustalania opłat za wieczyste użytkowanie gruntów państwowych przeznaczonych pod zabudowę i zabudowanych, także w stosunku do tych użytkowników wieczystych, których prawo zostało ustanowione przed wejściem w życie ustawy, opłaty zaś określone zostały stosownie do poprzednio obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 46 wymienionej ustawy opłatę roczną ustala się w określonym procencie ceny gruntu ustalonej na podstawie art. 44 ustawy. Zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy norma upoważnia i nakłada na rady narodowe stopnia wojewódzkiego obowiązek określenia szczegółowych zasad ustalania cen gruntów nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową przy uwzględnieniu kosztów ich nabycia oraz poziomu kosztów utrzymania ludności, a także cen kształtujących się w danym czasie w obrocie gruntami, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów, ich położenia i stopnia wyposażenia w urządzenia komunalne. Norma ta więc zawiera upoważnienie ustawowe (w tym zakresie jest normą o charakterze formalnym) oraz zawiera kryteria merytoryczne obowiązujące upoważnione rady narodowe przy określaniu zasad ustalania cen gruntów (w tym zakresie jest normą o charakterze materialnym).W ust. 2 art. 44 ustawy zostało ograniczone prawo aktualizacji cen w okresach nie krótszych niż 5 lat. Artykuł 44 ust. 3 ustawy - według jej pierwotnego tekstu - określał górny pułap cen ustalonych po raz pierwszy na podstawie tej ustawy, w wypadku konieczności ich podwyższenia dla osób fizycznych i spółdzielni mieszkaniowych, w wysokości nie przekraczającej trzykrotnej ceny dotychczasowej. Norma ta - jak to już wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 marca 1987 r. III AZP 20/86 (nie publikowanej) - chroniła użytkowników wieczystych, którym prawo to przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy, przed gwałtownym, jednorazowym podwyższeniem opłat, ograniczając bowiem wysokość ceny gruntu, tym samym ograniczała maksymalna wysokość opłaty, będącej pochodną ceny, wyrażoną jej procentem. Zgodnie z art. 101 ustawy jej przepisy weszły w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r., z tym że w zakresie opłat za użytkowanie i użytkowanie wieczyste - z dniem 1 stycznia 1985 r. Ustawa nakłada na terenowe organy administracji państwowej obowiązek ustalania (stosownie do zasad określonych w trybie art. 44 ustawy) cen gruntów oraz wynikających z nich opłat za użytkowanie wieczyste. Istotny z punktu widzenia rozważanego zagadnienia art. 44 ust. 3 ustawy został uchylony przepisem art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), z mocą od dnia jej ogłoszenia, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.Uchylenie (skreślenie) przepisu gwarantującego maksymalny pułap cen gruntów, a przez to opłat za użytkowanie wieczyste nie oznacza, że przepis ten utracił moc wstecznie, tj. przestał dotyczyć cen i opłat ustalanych po raz pierwszy na mocy ustawy, za okres jego obowiązywania, nawet gdy ustalenie tych cen i opłat następuje po jego uchyleniu. Powszechnie przyjmowana bowiem zasada lex retro non agit oznacza, że prawo nie działa wstecz, zaś do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie nie ma zastosowania, chyba że co innego wynika z przepisów tego prawa. Przy zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie została w zakresie przepisów prawa materialnego - a do takich należy zaliczać m.in. art. 44 ust. 3 ustawy - przewidziana moc wsteczna. Norma zawarta w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. - stanowiącym, że "sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów" - musi być rozumiana jako norma proceduralna, odnosi się bowiem do "prowadzenia spraw", czyli toku postępowania ich dotyczącego, nie zaś do podstaw materialnoprawnych oceny stosunków powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Zamiar ustawodawcy objęcia mocą nowej ustawy stosunków powstałych przed jej wejściem w życie musiałby przybrać wyraźną i jednoznaczną postać i nie może być wyprowadzany w drodze wykładni rozszerzającej przytoczonego przepisu art. 2 ustawy nowelizacyjnej. Na brak takiego zamiaru mogą wskazywać materiały sejmowe (druki nr 301 i 352) zawierające projekt ustawy nowelizacyjnej, nie rozważające takiego charakteru i następstw uchylenia (skreślenia) art. 44 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami. Wreszcie przeciwko takiemu stosowaniu nowelizacji musi przemawiać konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa. Jej przyjęcie musiałoby prowadzić do skutku pokrzywdzenia tych użytkowników wieczystych, których prawo zostało ustanowione przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami, zaś z przyczyn leżących po stronie organów administracji zobowiązanych do ustalania cen gruntów i opłat rocznych opłaty te, pomimo istniejącego obowiązku wynikającego z prawa, nie zostały ustalone przed dniem 20 lipca 1988 r. w stosunku do tych osób, którym opłaty wymierzono ostateczną decyzją przed tą datą, z uwzględnieniem górnej granicy cen gruntu, gwarantującej nienadmierny pierwszy wzrost opłat. Opłaty należne od tych ostatnio wymienionych osób w wysokości nie podlegającej temu ograniczeniu mogą być ustalone nie wcześniej niż po upływie pięciu lat od ich pierwszego ustalenia, wobec utrzymania mocy obowiązującej przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści wyrażonej w jej sentencji.