III ARN 32/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj. Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), H. Ciepła, K. Kołakowski, K. Strzępek.SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusława K. na decyzję dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. w przedmiocie stałej opłaty rocznej za grunty rolne nabyte na cele rekreacyjne na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 1987 r.:uchylił zaskarżony wyrok i decyzje: dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. W. z dnia 30 czerwca 1986 r. (...) oraz naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia 4 lutego 1986 r. nr (...) w części dotyczącej obciążenia skarżącego Bogusława K. obowiązkiem płacenia stałej opłaty rocznej za użytkowanie gruntu rolnego na cele nierolnicze za okres po dniu 28 września 1984 r.; zasądził od dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. W. na rzecz skarżącego Bogusława K. kwotę 1.600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Uzasadnienie faktyczneBogusław i Irena małż. K. nabyli aktem notarialnym w dniu 25 lutego 1982 r. od Władysława C. działkę nr (...) o powierzchni 9 a 21 m2, położoną we wsi Z.N., gmina R., z przeznaczeniem na cele rekreacyjne, po czym w dniu 28 września 1984 r. aktem notarialnym działkę tę sprzedali Witoldowi i Małgorzacie małż. W. W dniu 4 lutego 1986 r. Naczelnik Miasta i Gminy R. wydał na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) oraz § 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149) decyzję, w której ustalił dla Bogusława K. stałą opłatę roczną w wysokości 2.750 zł z tytułu użytkowania działki gruntu rolnego na cele rekreacyjne. Rozpoznając odwołanie Bogusława K. od tej decyzji dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. decyzją z dnia 30 czerwca 1985 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia okresu płatności stałych opłat rocznych i ustalił dla Bogusława K. opłatę roczną w wysokości 2.750 zł., płatną przez 19 lat, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji II instancji podkreślił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249), obowiązującej w dacie nabycia przez małżonków K. działki nr (...), a w szczególności art. 10 tej ustawy, według którego nabywca gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne uiszcza na rzecz Skarbu Państwa należność z tytułu ich nabycia oraz stałe opłaty roczne z tytułu użytkowania. Wysokość stałych opłat rocznych ustalono zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. Organ administracji II instancji wyraził przy tym pogląd, że obowiązek uiszczenia tych świadczeń wynika wprost z przepisów prawa i powstaje w chwili zdarzenia prawnego, jakim jest zawarcie aktu notarialnego, przy czym obowiązek ten nie przechodzi z pierwszego nabywcy na następnego, chyba że strony w umowie o przeniesienie własności tak postanowią. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono też, że pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r. do postępowania w sprawie świadczeń pieniężnych określonych w tej ustawie nie miały zastosowania przepisy o zobowiązaniach podatkowych, co oznacza, iż Bogusław K. samodzielnie odpowiada ze swego majątku za obciążenia zbytej następnie działki, a nie łącznie z jej nowymi właścicielami.Bogusław K. wniósł od ostatecznej decyzji administracyjnej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił, podzielając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji organu administracji II instancji. Podkreślił ponadto, że obowiązek uiszczenia należności wynika wprost z art. 10 ustawy z dnia 26 października 1971 r. a decyzja administracyjna konkretyzuje jedynie wysokość zobowiązania. Stąd też obowiązek uiszczenia należności i stałych opłat rocznych obciąża pierwszego nabywcę gruntów rolnych i leśnych, przeznaczonych na cele nierolne lub nieleśne. Każde zaś dalsze zbycie tych samych gruntów nie pociąga za sobą obowiązku uiszczania należności i opłat, ponieważ grunt rolny i leśny nabyty na cele nierolnicze i nieleśne stracił dotychczasowy charakter gruntu rolnego i leśnego. Z tego też powodu obowiązek ten nie przechodzi na nowych nabywców, chyba że strony w umowie sprzedaży tak postanowiły, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, art. 548 § 1 k.c. zaś jest przepisem względnie obowiązującym.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c., a nadto naruszenie interesu PRL, wniósł o uchylenie tego wyroku oraz poprzedzających go decyzji dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 30 czerwca 1986 r., jeżeli z mocy tych decyzji Bogusława K. obciążono obowiązkiem płacenia stałej opłaty rocznej za użytkowanie gruntu rolnego na cele nierolne za okres po dniu 28 września 1984 r.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Istota zagadnienia prawnego, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy opłata roczna z tytułu użytkowania gruntu przeznaczonego na cele nierolne lub nieleśne obciąża jedynie pierwszego nabywcę gruntu rolnego lub leśnego z przeznaczeniem na cel nierolniczy lub nieleśny, czy też - w razie przeniesienia własności tego gruntu - opłata ta obciąża kolejnego nabywcę; w razie zaś pozytywnej odpowiedzi, czy podstawą obciążenia opłatą kolejnego nabywcy jest wola stron zawierających umowę o przeniesienie własności gruntu, czy też stosowne przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Podejmując te problemy organy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentowały pogląd, że obowiązek uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa należności z tytułu nabycia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolne lub nieleśne, jak też stałej opłaty rocznej z tytułu ich użytkowania, wynika wprost z ustawy, przy czym decyzja administracyjna obowiązek ten jedynie konkretyzuje. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) - które mają zastosowanie w niniejszej sprawie - obowiązek ten łączy z faktem nabycia gruntu rolnego lub leśnego przeznaczonego na inne cele, to obowiązek ten nie może przejść z pierwszego na kolejnego nabywcę, chyba że strony w umowie o przeniesieniu własności jak postanowią. Trafność tej tezy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wspierają dwa istotne argumenty: po pierwsze, należności i opłaty roczne mają charakter cywilnoprawny - tak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 (OSNCP 1984, z. 2-3, poz. 19) - a zatem przejście obowiązku uiszczenia tych należności i opłat z pierwszego na kolejnego nabywcę należy ocenić na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, zwłaszcza art. 548 § 1 k.c; po wtóre, przedmiotem zbycia przez pierwotnego nabywcę gruntu rolnego czy leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne nie jest już grunt rolny lub leśny, skoro stracił on taki charakter już z chwilą pierwszego nabycia.Stanowiska tego nie można w pełni podzielić, a w szczególności nie sposób aprobować ostatecznej konkluzji sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotnie, w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 sformułowano pogląd, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z dnia 26 października 1971 r. wiąże skutki prawne w zakresie uiszczenia należności i stałej opłaty rocznej z konstrukcją zdarzenia prawnego, jakim jest nabycie gruntów rolnych lub leśnych z przeznaczeniem na cele nierolne lub nieleśne. Zobowiązanie to powstaje z chwilą nabycia gruntów na cele nierolne lub nieleśne, decyzja zaś organu administracji państwowej tylko konkretyzuje wysokość zobowiązania z tego tytułu. Pogląd ten został potwierdzony w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 21 maja 1986 r. III AZP 4/85 (OSNCP 1987, z. 4, poz. 46). Tym samym pogląd ten - z mocy art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 45, poz. 241 ze zm.) - wiąże wszystkie składy orzekające Sądu Najwyższego. To samo należy odnieść do stwierdzenia zawartego w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82: "(...) iż należności i opłaty roczne przewidziane w art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 października 1971 r. mają charakter cywilnoprawny". Wszakże te dwa podstawowe stwierdzenia nie dają jeszcze podstaw do sformułowania poglądu - wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jakoby źródłem przejścia i obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z pierwszego na kolejnego nabywcę mogły być jedynie postanowienia umowy o przeniesienie własności gruntu. Pogląd ten bowiem zakłada w istocie, że obowiązek uiszczenia przez nabywcę gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze opłaty rocznej jest obowiązkiem o charakterze osobistym, ściśle związanym z osobą pierwszego nabywcy. Konsekwentnie zatem - idąc za tym poglądem - należałoby uznać, że w razie śmierci pierwszego nabywcy obowiązek uiszczenia opłaty rocznej nie obciążałby spadkobierców, mimo że nadal użytkują grunt nabyty przez spadkobiercę na cele nierolnicze lub nieleśne. Taki pogląd należy oczywiście odrzucić. Tak samo należy odrzucić pogląd, jakoby tylko z mocy postanowień umowy o przeniesienie własności było możliwe przejście obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z pierwszego na kolejnego nabywcę gruntu. W tej kwestii należy odnieść się przede wszystkim do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Zgodnie z tym przepisem nabywca gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne, nabywanych w drodze cywilnoprawnej, na podstawie przepisów o przekazywaniu nieruchomości, uiszcza na rzecz Skarbu Państwa należność z tytułu nabycia gruntów rolnych lub leśnych oraz opłatę roczną z tytułu ich użytkowania. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że obowiązek opłaty rocznej związany jest z faktem użytkowania gruntu, który został nabyty jako grunt rolny lub leśny z przeznaczeniem na cele nierolnicze lub leśne. Takie sformułowanie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy uzasadnia w pełni wniosek, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej, ustalony i skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, nie ma charakteru osobistego, nie jest ściśle związany z pierwszym nabywcą tego gruntu, lecz związany jest z przedmiotem korzystania, czyli z użytkowaniem gruntu. Obowiązek uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cale nierolnicze lub nieleśne przez kolejnego nabywcę także wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, gdyż ustawodawca wiąże ten obowiązek z faktem użytkowania takiego gruntu. Decyzja administracyjna ma jedynie skonkretyzować ten obowiązek wynikający z ustawy wobec kolejnego nabywcy użytkującego taki grunt w sposób nierolniczy lub nieleśny. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzje organów administracji państwowej obu instancji obciążające skarżącego obowiązkiem płacenia stałej opłaty rocznej gruntu rolnego na cele nierolnicze za okres po dniu 28 września 1984 r., czyli za okres po zbyciu własności tego gruntu na rzecz małż. W., pozostają w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Z tego też względu podlegały one w tym zakresie uchyleniu, jak również uchylono wyrok Sądu Administracyjnego oddalający skargę wniesioną od tych decyzji.Przeprowadzone rozważania zatem upoważniają do sformułowania następującej tezy: przewidziany w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) obowiązek uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa przez nabywcę gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne opłaty rocznej z tytułu użytkowania tych gruntów obciąża pierwszego nabywcę do czasu, gdy grunt ten jest przez niego użytkowany; w razie zbycia takiego gruntu obowiązek ten obciąża następcę prawnego użytkującego wyłączony grunt w sposób nierolniczy lub nieleśny.Teza ta zachowuje pełną aktualność także na tle art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), w których obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej związano z wyłączeniem z produkcji gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz dalszym użytkowaniem tych gruntów w sposób nierolniczy lub nieleśny. Podnieść także należy, że celem przepisów zarówno ustawy z 1971 r., jak i z 1982 r. jest przede wszystkim ochrona gruntów rolnych i leśnych, a jednym z instrumentów tej ochrony jest obciążenie osoby, która taki grunt użytkuje w sposób nierolniczy lub nieleśny, określonymi opłatami. Taki cel opłat rocznych także uzasadnia obciążenie nimi tej osoby, która użytkuje wyłączony grunt na inne cele niż rolniczy lub leśny.Z powyższych względów, na podstawie art. 211 k.p.a. w związku z art. 422 k.p.c., orzeczono jak w sentencji. Upływ terminu z art. 421 § 2 k.p.c. nie stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej. Obciążenie obywatela obowiązkiem płacenia określonych opłat na rzecz Skarbu Państwa mimo odpadnięcia podstawy faktycznej i prawnej takiego obowiązku, narusza interes Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W interesie tym leży, aby ciężary na rzecz Państwa obciążały tę osobę, która czerpie korzyści ze stworzonej sytuacji.