III AZP 3/84

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: T. Bielecki, C. Bieske (sprawozdawca), Z. Marmaj (autor uzasadnienia), K. Olejniczak, K. Piasecki, M. Zakrzewska. SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, S. Rakowskiego, rozpoznał wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1984 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy autor publikacji lub widowiska może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną o zakazie rozpowszechniania publikacji lub widowiska w całości lub w części, wydaną na podstawie art. 13 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. Nr 20, poz. 99 ze zm.)?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Autor publikacji lub widowiska jest legitymowany do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej o zakazie rozpowszechniania publikacji lub widowiska w całości lub w części wydanej na podstawie art. 13 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. Nr 20, poz. 99 ze zm.).Uzasadnienie faktycznePrzedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przytoczone pytanie prawne Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł jednocześnie, że w praktyce tego Sądu w odniesieniu do problemu ujętego w pytaniu ujawniły się różnice poglądów. Według jednego kierunku - od ostatecznej decyzji zakazującej rozpowszechniania publikacji lub widowiska w całości lub w części, wydanej na podstawie art. 13 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. Nr 20, poz. 99 ze zm.), autorowi publikacji lub widowiska nie przysługuje prawo wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Prawo takie przysługuje jedynie redaktorowi gazety lub czasopisma, wydawcy lub organizatorowi widowiska lub wystawy. Dla zwolenników tego poglądu punktem wyjścia jest unormowanie zawarte w § 4 regulaminu sprawowania kontroli publikacji i widowisk stanowiącego załącznik do uchwały Rady Państwa z dnia 17 września 1981 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 126). Przepis ten stanowi, że o uzyskanie zgody na rozpowszechnienie występuje: w odniesieniu do gazet, czasopism, programów radiowych i telewizyjnych - redakcja; w odniesieniu do pozostałych publikacji i nagrań - wydawca; w wypadku widowisk i wystaw - organizator widowiska (wystawy). Podmioty te wyposażone zostały - na podstawie wskazanych przepisów - w przymiot strony postępowania przed organami kontroli publikacji i widowisk, są adresatami decyzji tych organów i tylko one upoważnione są do zaskarżenia do Sądu Administracyjnego ostatecznych decyzji organów kontroli publikacji i widowisk. Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której redaktor naczelny czasopisma, podzielający pogląd zawarty w decyzji organu kontroli publikacji i widowisk, byłby pozbawiony wpływu na to, co ma być skierowane do rozpowszechniania.Według drugiego kierunku wykładnia przepisów mających w sprawie zastosowanie skłania do przyjęcia poglądu, że autor publikacji lub widowiska jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji organów kontroli publikacji i widowisk wydanej na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Zwolennicy tego poglądu wyprowadzają ten wniosek przede wszystkim z treści art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i 6 ustawy o kontroli publikacji i widowisk oraz z dyspozycji art. 28 k.p.a. Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy, udzielając na przedstawione składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego pytanie prawne odpowiedzi zawartej w uchwale, miał na uwadze następujące okoliczności:I. Artykuł 10 ustawy o kontroli publikacji i widowisk ustanowił dla Rady Państwa upoważnienie do uchwalenia regulaminu zawierającego szczegółowy tryb sprawowania kontroli publikacji i widowisk przez organy kontroli publikacji i widowisk. Delegacja ta została przez Radę Państwa wykonana i stosowny regulamin został ogłoszony. Regulamin ten, jako wydany przez Radę Państwa na podstawie delegacji ustawowej, jest zatem wykonawczym aktem normatywnym. Wbrew odmiennym poglądom regulamin ten nie rozstrzyga kwestii objętej pytaniem. Przepis § 4 regulaminu reguluje jedynie zagadnienie legitymacji do zgłoszenia wniosku o uzyskanie zgody na rozpowszechnienie. W istocie, przepis ten nie upoważnia autora widowiska, publikacji lub wystawy do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu kontroli o udzielenie zgody na rozpowszechnienie. Oznacza to, że postępowanie przed organami kontroli publikacji i widowisk o udzielenie zgody na rozpowszechnianie nie może być wszczęte przez autora publikacji, widowiska lub wystawy. Inicjatywa w tym zakresie nie może pochodzić od autora. Musi ona pochodzić od podmiotu wymienionego w § 4 regulaminu. Tylko zatem redakcja (w wypadku gazet, czasopism, audycji radiowych i telewizyjnych), wydawca (w wypadku pozostałych publikacji i nagrań) lub organizator widowiska (wystawy) uprawniony jest do wystąpienia do organów kontroli o uzyskanie zgody na rozpowszechnianie. Oznacza to, że podmioty te wyposażone zostały w przymiot strony postępowania przed organami kontroli publikacji i widowisk. Z faktu tego nie wynika wszakże wniosek, że autor widowiska nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi na decyzję organów kontroli publikacji i widowisk. O tym, czy autor jest stroną postępowania wywołanego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na rozpowszechnianie, decydują nie przepisy powołanego regulaminu, ponieważ regulamin wspomnianą kwestią w ogóle się nie zajmuje, lecz przepisy ustawy o kontroli publikacji i widowisk oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.Nie można też podzielić poglądu, że za negatywną odpowiedzią na przedstawione pytanie przemawia dyspozycja art. 25 ust. 3 prawa prasowego - ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 24). Według tego przepisu redaktor naczelny odpowiada za treść przygotowywanych przez redakcję materiałów prasowych. Kwestia uprawnień autora publikacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa na to uprawnienie i nie pozbawia redaktora naczelnego wpływu na treść publikacji i linię programową czasopisma. Jak już zaznaczono, autor publikacji, audycji lub widowiska nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania przed organami kontroli publikacji i widowisk. Uprawnienie to przysługuje podmiotom wymienionym w § 4 regulaminu, powołanym do sprawowania kontroli publikacji i widowisk. Redaktor naczelny gazety, czasopisma, programu radiowego lub telewizyjnego lub innego wydawnictwa uznając, że określone opracowanie nie odpowiada linii programowej danego wydawnictwa lub redakcji, może przedstawiony przez autora materiał odrzucić bez przedstawiania go organowi kontroli publikacji i widowisk. W takiej sytuacji zagadnienie "skargi" w ogóle nie powstaje. Jeżeli jednak materiał taki zostanie przedstawiony wspomnianemu organowi, to wynika z tego, że materiał ten został przez redaktora naczelnego lub wydawcę zaaprobowany, a więc jest zgodny z linią programową gazety wydawnictwa.II. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o kontroli publikacji i widowisk decyzje dotyczące zakazu publikacji i widowisk mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w k.p.a., ze zmianami wynikającymi z przepisów ustawy. W zakresie objętym pytaniem zmiany te zawarte są przede wszystkim w art. 14 i 15 ustawy. Pierwszy z nich statuuje zasadę, że za zgodą autora, a w pewnych przypadkach na jego żądanie, redaktor gazety (organizator widowiska, wystawy) obowiązany jest zaznaczyć w tekście lub w odrębnej informacji ingerencję organu kontroli publikacji i widowisk. Uprawnienie to (obowiązek) nie istnieje w wypadku zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (art. 14 ust. 3). Druga zmiana dotyczy rozszerzenia kręgu podmiotów, które na wniosek skarżącego mogą uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze stron (art. 15 ust. 6). Ponieważ art. 15 ust. 1 ustawy o kontroli publikacji i widowisk w kwestii zaskarżania decyzji dotyczących zakazu publikacji i widowisk do sądu administracyjnego odsyła do postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, przeto odpowiedzi na przedstawione pytanie należy poszukiwać w treści art. 197 pkt 1 i art. 28 k.p.a. Według treści pierwszego z nich skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje przede wszystkim stronie. Pojęcie "strony" wyjaśnia art. 28 k.p.a. Nie wdając się w próbę rozstrzygnięcia całej złożonej problematyki "stron" w postępowaniu przed organami administracji państwowej oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy uznać, że autor publikacji lub widowiska jest stroną w rozumieniu art. 197 pkt 1 k.p.a.Przepisy k.p.a. o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stanowią jeden z działów tego kodeksu. Wykładnia pojęć użytych w tej części powinna być więc przeprowadzona przede wszystkim za pomocą pozostałych postanowień tego kodeksu, i to mimo treści art. 211 k.p.a., który w sprawach nie uregulowanych w tym dziale odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Przemawia za tym przede wszystkim wykładnia systemowa, jak również teleologiczna. Pogląd, że stroną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest podmiot uważany za stronę przez przepisy k.p.a. jest poglądem przeważającym. Zagadnienie, które normy - prawa cywilnego czy k.p.a. - powinny być stosowane, ma w sprawie niniejszej zresztą drugorzędne znaczenie, gdyż w każdym przypadku autora publikacji (audycji, widowiska, wystawy) należałoby uznać za stronę w rozumieniu art. 197 pkt 1 i art. 28 k.p.a.III. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Autor opracowania, audycji, widowiska lub wystawy ma niezaprzeczalny interes prawny w tym, aby jego dzieło ukazało się w takim kształcie, jaki mu nadał twórca. Interesu tego nie domniemywa się, lecz wynika on z treści przepisów prawa autorskiego. Zgodnie z dyspozycją art. 15 prawa autorskiego - ustawy z dnia 10 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 34. poz. 234 ze zm.) prawo autorskie obejmuje, w granicach określonych ustawą, prawo do: ochrony autorskich dóbr osobistych, wyłącznego rozporządzania utworem, wynagrodzenia za wykorzystanie utworu. Jeszcze w wyroku z dnia 31 grudnia 1975 r. (OSNCP 1976, z. 1, poz. 11) Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, że zawarcie umowy wydawniczej nie zrywa osobistej więzi między twórcą a jego dziełem, więzi, której wyrazem prawnym są autorskie dobra osobiste. Nie można więc pozbawić twórcy, który zawarł taką umowę, możliwości przeciwstawienia się zmianom wprowadzonym przez wydawcę (art. 31 prawa autorskiego), a nawet sprzeciwienie się publikacji pod nazwiskiem twórcy utworu, który wskutek dokonanych zmian redakcyjnych nie odpowiada jego (subiektywnemu) zamysłowi twórczemu, choćby taka jego ocena była w świetle art. 31 prawa autorskiego obiektywnie niesłuszna i choćby to ostatnie kryterium zdecydowało na niekorzyść twórcy w sprawie o roszczenia majątkowe w związku z ewentualnym odstąpieniem od umowy wydawniczej.W świetle powyższego uznać należy, iż autor opracowania, audycji, widowiska lub wystawy ma interes prawny w tym, aby jego dzieło ukazało się, i to w niezmienionym kształcie. Jest więc stroną w rozumieniu art. 28 i 197 pkt 1 k.p.a. i uprawniony jest do zaskarżenia decyzji administracyjnej o zakazie rozpowszechniania publikacji lub widowiska, wydanej na podstawie art. 13 ustawy o kontroli publikacji i widowisk.IV. Za powyższym poglądem przemawia także treść niektórych przepisów ustawy o kontroli publikacji i widowisk. Wynika to pośrednio z unormowania zawartego w art. 14 ustawy, o czym była już mowa. Poza tym art. 15 ust. 6 rozszerzył - w stosunku do unormowania zawartego w k.p.a. - krąg podmiotów, które mogą na wniosek skarżącego uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi mogą na wniosek skarżącego brać udział w charakterze stron także związki zawodowe, stowarzyszenia wyższej użyteczności oraz zarejestrowane stowarzyszenia naukowe i twórcze, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy tu wyraźnie podkreślić, że wspomniane organizacje mogą brać udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi tylko na wniosek skarżącego, a więc tego podmiotu, który zaskarża decyzję administracyjną. Wymienione organizacje - co widać z ich wyliczenia - są wyraźnie związane z osobą autora utworu, dzieła, opracowania, audycji lub widowiska. Nie pozostają one z reguły w żadnej więzi z podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, tzn. z redakcją, wydawcą lub organizatorem widowiska (§ 4 regulaminu). Gdyby zatem przyjąć, że autorowi nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na omawianą decyzję, to udział wymienionych podmiotów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłby raczej iluzoryczny, skoro się zważy, iż udział ten uzależniony jest od stosownego wniosku skarżącego. Przecież redakcja, wydawca lub organizator widowiska z reguły nie będzie zabiegał o to, by w postępowaniu tym brały udział te podmioty. Zainteresowanym w tym, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wziął udział przykładowo Związek Literatów Polskich lub Stowarzyszenie Dziennikarzy PRL, jest przede wszystkim członek wspomnianego związku, a nie inne podmioty. Ze statutów tych organizacji lub stowarzyszeń wynika także, iż ich zadaniem jest m.in. udzielanie stosownej pomocy swym członkom. Zadanie to jednoznacznie koresponduje z treścią art. 15 ust. 6 ustawy o kontroli publikacji i widowisk.Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.