III AZP 7/82

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN A. Filcek. Sędziowie SN: Z. Marmaj, K. Piasecki (autor uzasadnienia pkt 1), J. Pietrzykowski, M. Sychowicz, J. Szachułowicz (sprawozdawca i autor uzasadnienia pkt 2), M. Zakrzewska (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL B. Czapskiego, w sprawie ze skargi Janiny C. na decyzję Wojewody w Z. z dnia 15.II.1982 r. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na posiedzeniu w dniu 16 września 1982 r. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego:"1) Czy od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego;2) czy, a jeśli tak, to jaki środek prawny - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego czy odwołanie do organu administracji państwowej wyższego stopnia - przysługuje stronie od decyzji organu administracji państwowej wydanej w trybie art. 200 § 2 k.p.a.?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:1. Od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.2. Od decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 200 § 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji, z wyjątkiem decyzji określonych w pkt 1 niniejszej uchwały, oraz przez naczelny organ administracji państwowej działający jako organ pierwszej instancji przysługuje stronie wyłącznie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast od decyzji wydanej w trybie art. 200 § 2 k.p.a. przez organ pierwszej instancji stopnia podstawowego lub wojewódzkiego na skutek skargi prokuratora stronie przysługuje tylko odwołanie do właściwego administracyjnego organu odwoławczego. Uzasadnienie faktyczneI. Zagadnienie prawne objęte pierwszym punktem ma na względzie decyzję organu administracji państwowej drugiej instancji uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu pierwszej instancji. W ten sposób sformułowane zagadnienie łączy się z ogólniejszym zagadnieniem stosunku wzajemnego między funkcją, zakresem kompetencji i kognicji organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji a funkcją, zakresem kompetencji i kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu typu administracyjnego. Rozstrzygnięcie tych ogólnych problemów w takich granicach, w jakich uzasadnione jest to przedmiotem rozważanego pytania prawnego, jest niezbędne do udzielenia odpowiedzi na przedstawione w punkcie pierwszym pytanie prawne, musi więc stanowić punkt wyjścia dla wykładni wchodzących w grę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego wymaga wyjaśnienia swoistość kasatoryjnych decyzji wydawanych przez organy administracji drugiej instancji.Do załatwienia spraw administracyjnych za pomocą decyzji administracyjnej powołane są organy administracyjne, których kompetencja jest określona ustawowo. Załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Na tle obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego można zaobserwować ustawowo założony wzrost samodzielności merytorycznej rozstrzygania spraw przez organy możliwie najniższej instancji.Wymienionej zasady postępowania administracyjnego nie zmienia w niczym wprowadzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Kontrola legalności decyzji administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny jest formą swoistej kontroli i nie ma na celu wyręczania organów administracyjnych pierwszej instancji ani odwoławczych organów administracji państwowej w merytorycznym załatwieniu spraw administracyjnych za pomocą decyzji administracyjnych. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została też pomyślana jako instrument zastępowania powszechnie dostępnego środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie.Sądowa kontrola decyzji administracyjnych odnosi się głównie do decyzji administracyjnych załatwiających sprawę administracyjną merytorycznie, a oprócz tego do decyzji kończących postępowanie administracyjne, polegających na uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania. Przedmiotem tej kontroli są decyzje ostateczne. Decyzje ostateczne są decyzjami, od których nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jednakże wymaga podkreślenia, że w grę z istoty rzeczy może wchodzić tylko decyzja administracyjna wydana w sprawie, w której postępowanie administracyjne zostało w ogóle już zakończone."Wyczerpanie toku instancji" jako przesłankę dopuszczalności skargi na decyzję organu administracji państwowej do sądu administracyjnego (art. 198 k.p.a.) należy rozumieć w ten sposób, że sprawa została w formie decyzji administracyjnej załatwiona przez organ administracyjny pierwszej i drugiej instancji w sposób merytoryczny. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Jeżeli zaś chodzi o zawarte w art. 198 k.p.a. zastrzeżenie "chyba że skargę wnosi prokurator", to należy je pojmować w tym sensie, że nie obejmuje ono kwestii uprawnienia prokuratora do zaskarżenia decyzji kasatoryjnych, lecz dotyczy problemu legitymacji prokuratora do zaskarżenia decyzji kończących postępowanie w sprawie już w pierwszej instancji. Istota bowiem instytucji prokuratora powołanego do strzeżenia praworządności uzasadnia przyznanie mu uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie; także w sytuacji, gdy nie został wyczerpany dwustopniowy tok instancji, prokurator może zaskarżyć decyzję drugiej instancji na zasadach ogólnych. Z tego jeszcze nie wynika uprawnienie do zaskarżenia również decyzji kasatoryjnych. Niedopuszczalność zaskarżenia decyzji kasatoryjnych musi być wiązana z charakterem decyzji administracyjnej, a nie ze względami dotyczącymi podmiotów postępowania administracyjnego.Decyzja (rozstrzygnięcie) organu administracyjnego drugiej instancji może na skutek odwołania przybrać dwojaką postać. Organ administracyjny drugiej instancji może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w odpowiednim zakresie orzec co do istoty sprawy lub też, uchylając zaskarżoną decyzję, umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 k.p.a.).Jednakże z punktu widzenia rozważanego zagadnienia niezbędne jest uzupełnienie przytoczonej klasyfikacji decyzji drugiej instancji jeszcze o decyzje typu kasatoryjnego. Chodzi tu o decyzje organu odwoławczego uchylające zaskarżone decyzje w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następuje to wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne "załatwienie sprawy". Ponadto wydanie decyzji kasatoryjnej oznacza stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.Decyzja kasatoryjna organu administracji państwowej charakteryzuje się ponadto tym, że kończy ona postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową, "międzyinstancyjną", nie załatwia sprawy co do istoty.Podkreślone swoiste cechy decyzji kasatoryjnej stwarzają podstawę do wniosku, że decyzja tego rodzaju bez względu na możliwe jej wadliwości nie może być przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Nie ma w świetle rozgraniczenia funkcji postępowania administracyjnego i postępowania sądowo-administracyjnego uzasadnienia pogląd, że każda decyzja drugiej instancji administracyjnej - bez względu na jej charakter i treść - może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie tego rodzaju wykładni oznaczałoby, że wyczerpanie toku instancji obejmuje także sytuację, w której decyzja organu administracyjnego ma charakter kasatoryjny, w wyniku której postępowanie zostało ponownie przeniesione do organu pierwszej instancji.Budziłoby z zasadniczego punktu widzenia zastrzeżenie dopuszczenie wkroczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny swoją decyzją w tok postępowania administracyjnego merytorycznego, toczącego się przed organem administracyjnym pierwszej instancji i zmierzającego do załatwienia sprawy, do czego w żadnej mierze sąd administracyjny nie jest uprawniony, bez względu na to, jak szerokie przyjmie się pojęcie kontroli legalności decyzji administracyjnych.Nie uwzględniałoby też istoty rzeczy stanowisko, według którego przesłanką dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby okoliczność, że organ odwoławczy już "jeden raz" zajmował się kontrolą decyzji pierwszej instancji. Zasada jednorazowości kontroli decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy musiałaby wynikać wyraźnie z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zresztą byłaby ona trudna do pogodzenia z regułą, że organy administracji, a nie sąd administracyjny, są powołane do załatwienia sprawy.Odmienne od przyjętego w niniejszej uchwale rozwiązanie pociągałoby za sobą szereg dalszych konsekwencji nie do przyjęcia. Przede wszystkim należałoby godzić się z nienormalnym stanem rzeczy przejawiającym się w tym, że jednocześnie toczyłyby się dwa postępowania, a mianowicie administracyjne i sądowo-administracyjne: pierwsze z nich na skutek uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, drugie zaś - na skutek skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od kasatoryjnej decyzji organu administracyjnego drugiej instancji.Wreszcie, ze względu na charakter decyzji kasatoryjnej, która ma na celu doprowadzenie do ponownego załatwienia sprawy przez organ administracyjny, nie można przypisywać waloru decydującego argumentacji typu oportunistycznego, wskazującej na to, że decyzja tego typu jest niekorzystna z punktu widzenia szybkości postępowania administracyjnego. Jednakże nie jest ona pozbawiona pewnych zalet, skoro rozszerza właściwość organów niższych stopni do rozstrzygania spraw.II. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa może być przedmiotem rozpoznania przez dwie instancje. Dwuinstancyjność ma na celu zapewnienie kontroli przez II instancję decyzji wydanych przez organ I instancji. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Organami tymi w szczególności są: a) przy wszczęciu postępowania przed terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego - terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, b) przy wszczęciu postępowania przed organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - właściwi w sprawie ministrowie.W tym dwustopniowym układzie pionowym organy stopnia podstawowego (naczelnicy) są organami pierwszej instancji i ich decyzje podlegają zaskarżeniu do organu wyższego stopnia (wojewodów), którzy są organami drugiej instancji. Tak rozumiana dwuinstancyjność stanowi zasadę prawno-ustrojową. Zasada ta ulega nieznacznej modyfikacji przy równoczesnym zachowaniu dwuinstancyjności, kiedy sprawy ze względu na swój przedmiot i charakter zostały zakwalifikowane do rozpoznania przez organy stopnia wojewódzkiego w pierwszej instancji. Od takich decyzji przysługuje odwołanie do właściwych w sprawie ministrów. Każdy z tych organów ma swoją ściśle określoną właściwość rzeczową, która obok właściwości miejscowej powinna być przestrzegana z urzędu zgodnie z przepisami o zakresie działania poszczególnych organów. Ustawowe odstępstwo od zasady dwuinstancyjności dopuszcza art. 127 § 3 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy przedmiot sprawy jest rozstrzygany przez naczelny organ administracji państwowej jako organ I instancji.Decyzje zapadłe w postępowaniu administracyjnym podlegają wielokierunkowej kontroli. Podstawowa jest wykonywana w toku instancji. Środkiem prawnym wywołującym kontrolę decyzji w toku instancji jest odwołanie, a jego końcowym skutkiem - doprowadzenie do ostateczności decyzji. Po zakończeniu toku instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych otwiera się możliwość kontroli tych decyzji innymi środkami. Do nich należy przede wszystkim sądowa kontrola decyzji administracyjnych (art. 196 k.p.a.). Środkiem wywołującym sądową kontrolę decyzji administracyjnych jest skarga. Skargę na decyzję organu administracji państwowej można wnieść do sądu po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Wyjątek od tej zasady zachodzi wówczas, gdy skargę wnosi prokurator (art. 193 k.p.a.). Warunkiem sądowej kontroli decyzji administracyjnej jest jej ostateczność w toku instancyjnym. Decyzje w sprawach kontrolowanych przez organ II instancji na skutek odwołania określa art. 138 § 1 k.p.a. Każde z rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie skutkuje ostateczność decyzji w toku kontroli instancyjnej. Jeśli organ odwoławczy zastosuje art. 138 § 2 k.p.a. i uchyli zaskarżoną decyzję oraz przekaże sprawę do ponownego rozpoznania, sprawa wraca do organu I instancji i stronie przysługuje dalsza kontrola instancyjna, a nie kontrola pozainstancyjna, gdyż - jak to wynika z uzasadnienia pierwszej tezy uchwały - skarga do NSA przysługuje tylko od tych decyzji administracyjnych organów odwoławczych, które kończą postępowanie w sprawie. W sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a. stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i do wniosku tego stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest decyzją ostateczną w toku instancji, a możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam naczelny organ administracji państwowej należy uznać za "swoisty surogat" nie warunkujący toku kontroli instancyjnej. W zasadzie przepis art. 127 § 3 k.p.a. reguluje szczególny wypadek jednoinstancyjnego orzekania w sprawie ze względu na organ orzekający. Niezależnie od uprawnienia zgłoszenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stronie przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie określonym w dziale VI k.p.a.Ze sformułowania art. 198 k.p.a., a zwłaszcza ze słów "chyba, że skargę wnosi prokurator", mógłby nasunąć się wniosek, że przepis ten obok art. 127 § 3 k.p.a. dopuszcza drugą możliwość skarżenia decyzji organu I instancji bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Jednakże takie rozumienie przepisu art. 198 k.p.a. należy uznać za błędne. Jest to przepis szczególny, na podstawie którego ustawodawca przyznał wyłącznie prokuratorowi uprawnienie zaskarżenia bezpośrednio do NSA decyzji organu I instancji, od której strony nie wniosły odwołania. W tym wypadku u podstaw takiego uregulowania leżała troska ustawodawcy o przestrzeganie porządku prawnego w postępowaniu administracyjnym dla zapobieżenia bierności strony po wydaniu decyzji, w następstwie której nastąpiło naruszenie prawa.Swoistym przedłużeniem kontroli instancyjnej jest autokontrola decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 200 § 2 k.p.a. Przepis art. 200 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej w toku instancji i daje dodatkowe uprawnienia badania legalności decyzji organom orzekającym przede wszystkim jako II instancja. Nie stają się one jednak II instancją, a wykonywana przez nie kontrola sprowadzająca się do oceny takiej, jaką przeprowadziłby NSA na podstawie art. 207 § 2 i 3 k.p.a., nie mieści się w zwykłym toku instancyjnym, ale również nie jest nadzwyczajnym środkiem kontroli pozainstancyjnej. W zasadzie decyzję w trybie art. 200 § 2 k.p.a. może wydać organ, którego decyzja jest ostateczna w toku instancji, od której to decyzji została wniesiona skarga do NSA. Organami tymi mogą być wojewoda i minister, gdy orzekają jako organy II instancji, oraz naczelny organ administracji państwowej działający jako organ I instancji (art. 127 § 2 k.p.a.). Na skutek skargi prokuratora wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu pierwszej instancji stopnia podstawowego i wojewódzkiego (art. 198 k.p.a.) organ, do którego wpłynęła skarga, może również w trybie art. 200 § 2 k.p.a. wydać nową decyzję, jeśli skargę uzna w całości za słuszną. Autokontrola wykonywana w trybie art. 200 § 2 k.p.a. przez organ, który orzekł w II instancji, stanowiąca uwzględnienie żądania skargi, jest tożsama z uwzględnieniem odwołania, a zatem stanowi decyzję ostateczną w toku instancyjnym. Od takiej decyzji nie może przysługiwać odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia, gdyż tok instancji został wyczerpany. Od nowej decyzji organu II instancji wydanej w trybie art. 200 § 2 k.p.a. przysługują środki kontroli pozainstancyjnej łącznie z kontrolą sądową. Wojewoda i minister są organami wyższego stopnia jedynie, gdy orzekają w sprawie jako organ II instancji. Po wyczerpaniu toku instancji w sprawie wojewoda lub minister nie mają pozycji organów wyższego stopnia w stosunku do samych siebie. Natomiast minister pozostaje poza strukturą dwuinstancyjności, gdy postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed organem administracji państwowej stopnia podstawowego. Ministrowi, jako organowi powołanemu do rozpoznawania spraw w toku instancji i nadzoru pozainstancyjnego (rozpoznawanie skarg w rozumieniu art. 227 k.p.a. i wniosków w rozumieniu art. 241 k.p.a.), kodeks postępowania administracyjnego przyznaje pozycję naczelnego organu administracji państwowej i i w tym charakterze może on zmienić lub uchylić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, gdy działa w celu odwrócenia niebezpieczeństwa zagrażającego życiu i zdrowiu ludzkiemu albo gdy podejmuje działanie w celu zapobieżenia powyższym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa (art. 161 k.p.a.). Powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że uprawnienia ministra, jako organu orzekającego nadzorczego i naczelnego, zostały ściśle określone w ustawie i nie ma w niej miejsca na uprawnienia ministra do rozpoznawania innych środków, a w szczególności odwołań na decyzję wydaną przez organ II instancji przy zastosowaniu art. 200 § 2 k.p.a.Istota przepisu art. 200 § 2 k.p.a. sprowadza się do możliwości reasumpcji rozstrzygnięcia dokonanego przez II instancję, które w zakresie skutków jest równoznaczne z prawidłowym rozstrzygnięciem instancyjnym. Funkcją tego przepisu jest stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do poprawienia błędów popełnionych w czasie uprzednio dokonanej kontroli instancyjnej. Jak to już wyżej podniesiono, przepis art. 200 § 2 k.p.a. jest dodatkowym uprawnieniem organu orzekającego, nie stanowiącym nadzwyczajnego środka kontroli pozainstancyjnej. Jeśli w trybie tego przepisu orzeka organ II instancji, decyzja od niego pochodząca ma również charakter decyzji wydanej przez organ II instancji. Rozstrzygnięcie takie stanowi - w przekonaniu tego organu - uwzględnienie słusznego żądania strony, tj. żądania w pełni uzasadniającego zaspokojenie interesów skarżącego, jednocześnie zaś uznanie za trafny zarzutu skargi, że zaskarżona nią decyzja bądź decyzje obu instancji nie są zgodne z prawem. Sposobu rozstrzygnięcia na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. nie można wiązać z zakresem określonym w art. 138 bądź 207 k.p.a. Stosowanie przepisu art. 138 k.p.a. jest zastrzeżone tylko do rozpoznawania odwołania, a nie skargi, natomiast stosowanie art. 207 k.p.a. jest zastrzeżone do wyłącznej kognicji NSA. U podstaw regulacji objętej art. 200 § 2 k.p.a. leżą te same założenia, jakie występują przy art. 132 k.p.a., a więc usunięcie wadliwości decyzji organu wydanej na skutek wniesionego odwołania. Tak jak organ I instancji na podstawie przepisu art. 132 k.p.a. może uchylić i zmienić swoją decyzję, wydając w miejsce zaskarżonej nową decyzję I instancji, od której przysługuje odwołanie do II instancji, tak samo problem ten rysuje się w warunkach skorzystania z uprawnień organu orzekającego w II instancji na podstawie przepisu art. 200 § 2 k.p.a.Tak więc organ, który korzysta z możliwości przewidzianej w art. 200 § 2 k.p.a., dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w takich granicach, w jakich mógłby to uczynić Naczelny Sąd Administracyjny. W zakresie jednak sposobu rozstrzygnięcia organ ten - w przeciwieństwie do organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 207 k.p.a.) - może, uznając w całości skargę za słuszną, jedynie zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję (art. 200 § 2 in fine k.p.a.).Inaczej jest wtedy, gdy prokurator w postępowaniu administracyjnym wnosi, w granicach przysługujących uprawnień do badania legalności działania organów państwowych, skargę na decyzję ostateczną organu pierwszej instancji niezgodną z prawem (bez kontroli instancyjnej). Jest to szczególne uprawnienie prokuratora w relacji do całości przepisów określających udział i uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Po wpłynięciu skargi prokuratora do organu I instancji organ ten może wydać decyzję na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. Decyzja wydana przez ten organ i w trybie tego przepisu jest w dalszym ciągu decyzją organu I instancji i na skutek odwołania może być poddana kontroli instancyjnej, a po jej wyczerpaniu dopuszczalne będzie ponowne wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.