II AZP 7/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj.. Sędziowie SN: G. Bieniek, M. Sychowicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Stanisława G. na decyzję Dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 11 lipca 1988 r. w przedmiocie zameldowania na pobyt stały po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 kwietnia 1989 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy organ II instancji administracji państwowej po wydaniu decyzji w trybie art. 200 § 2 k.p.a. w wyniku wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego może wydać ponowną decyzję w tym trybie?"podjął następującą uchwałę:Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. nie może być zmieniona lub uchylona w trybie przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie faktyczneZbigniew G. wniósł o zameldowanie na pobyt stały w lokalu nr 3 przy ul. (...) (...) w W. swojej żony Małgorzaty G. Kierownik Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miejskiego w W. decyzją z dnia 24 marca 1987 r. uwzględnił wniosek. Dyrektor Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w G. decyzją z dnia 8 maja 1987 r. uwzględnił odwołanie najemcy lokalu Stanisława G. - teścia Małgorzaty G., od wymienionej decyzji, uchylił ją i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miejskiego w W. w dniu 9 czerwca 1987 r. podjął decyzję o zameldowaniu Małgorzaty G. na pobyt stały w lokalu nr 3 przy ul. (...) (...) w W. Dyrektor Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w G. decyzją z dnia 14 lipca 1987 r. nie uwzględnił odwołania Stanisława G. od wymienionej decyzji i utrzymał ją w mocy. Decyzję Dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 14 lipca 1987 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław G. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 200 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 31 marca 1988 r. uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i odmówił zameldowania Małgorzaty G. na pobyt stały w lokalu nr 3 przy ul. (...) (...) w W. Na decyzję dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 31 marca 1988 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zbigniew G. I tym razem organ, który wydał zaskarżoną decyzję, podjął decyzję na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. Decyzją tą - z dnia 11 lipca 1988 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zameldowaniu Małgorzaty G. na pobyt stały w lokalu nr 3 przy ul (...) w W. Na ostatnio wymienioną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył Stanisław G. W toku rozpoznania tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłoniło się przytoczone w sentencji zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które Sąd ten przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawneRozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Stosowanie art. 200 § 2 zdanie drugie k.p.a., według którego organ administracji państwowej, który wydał w ostatniej instancji decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, może w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi - jeżeli uzna w całości skargę za słuszną - zmienić lub uchwalić zaskarżoną decyzję i nie nadać skardze dalszego biegu, wywoływało i nadal wywołuje poważne wątpliwości. Kwestie, kiedy decyzja wydana w trybie art. 200 § 2 k.p.a., jest decyzją wydaną przez organ administracji państwowej pierwszej instancji, a kiedy przez organ drugiej instancji, i kiedy od takiej decyzji przysługuje stronie odwołanie do właściwego organu odwoławczego, a kiedy wyłącznie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały wyjaśnione w uchwałach Sądu Najwyższego: składu siedmiu sędziów z dnia 19 stycznia 1983 r. III AZP 7/82, (OSNCP 1983, z. 9, poz. 127) i pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 (OSNCP 1985, z. 10, poz. 143). Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1987 r. III AZP 4/87 (OSNCP 1988, z. 9, poz. 114) organ administracji państwowej może w trybie art. 200 § 2 k.p.a. zmienić lub uchylić wyłącznie taką decyzję, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W powołanych uchwałach ani w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego dotychczas jednak nie została rozstrzygnięta kwestia ujęta w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Prima facie można by sądzić, że skoro organ administracji państwowej może w trybie art. 200 § 2 k.p.a. zmienić lub uchylić każdą decyzję, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to decyzja wydana we wskazanym trybie - jeżeli stosownie do powołanych uchwał Sądu Najwyższego przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego - może być także zmieniona lub uchylona w tym trybie. Głębsza analiza zagadnienia prowadzi jednak do odmiennego wniosku. W sprawie, na tle której powstało rozpoznawane zagadnienie prawne, dopiero trzecia skarga na decyzję ostateczną wniesiona do sądu administracyjnego trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wcześniej wniesionym dwom skargom organ administracji drugiej instancji, stosując art. 200 § 2 k.p.a., nie nadał biegu, uznał je w całości za słuszne, uchylił zaskarżone nimi decyzje i orzekł co do istoty sprawy. Bez bliższego badania okoliczności sprawy, mając jedynie na uwadze jej przedmiot i treść decyzji wydanych w niej na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. można stwierdzić, że niewątpliwie przynajmniej jedna z tych decyzji jest merytorycznie błędna i wydana została z naruszeniem powołanego przepisu, gdyż skarga, która spowodowała jej wydanie, nie mogła być "w całości słuszna". Przykład tej sprawy wskazuje więc, że gdyby dopuszczalna była autokontrola w trybie art. 200 § 2 k.p.a. decyzji wydanych na podstawie wymienionego przepisu, to organ administracji, który je wydał, miałby możliwość nie nadawać biegu wszystkim kolejnym skargom wniesionym na te decyzje do sądu administracyjnego, nie dopuszczając w ten sposób do poddania ich - mimo iż podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego - kontroli zgodności z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny, i to w sytuacji, gdy jest oczywiste, że przynajmniej jedna z tych decyzji wydana została z naruszeniem prawa. W skrajnych wypadkach mogłoby więc dojść do zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych przez organ, który je wydał i skutecznego zablokowania możliwości dokonania sądowej ich kontroli. Niewątpliwie nie jest to celem unormowania zawartego w art. 200 § 2 k.p.a. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna więc wykluczyć taką możliwość. Artykuł 200 § 2 k.p.a., dopuszczający możliwość w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej - zmiany lub uchylenia tej decyzji przez organ, który ją wydał, jest przepisem wprowadzającym wyłom od zasad trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.). Jest więc to przepis wyjątkowy. Jako taki musi być wykładany ściśle. Tak interpretowany, nie pozwala na zastosowanie go w sytuacjach wprost nie wynikających z jego treści, w celu stanowiącym dalsze, niż bezpośrednio w nim przewidziane, odstępstwo od wymienionych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Zasadnie przeto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia, w którym przedstawione zostało Sądowi Najwyższemu rozstrzygane zagadnienie prawne, opowiedział się za niedopuszczalnością zmiany lub uchylenia w trybie art. 200 § 2 k.p.a. decyzji administracyjnej wydanej na podstawie wymienionego przepisu. Należy dodać, że w piśmiennictwie prawniczym pogląd taki został uznany za oczywisty (por. T. Woś: glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1985 r. II SA 514/85 - NP 1989, z. 1, s. 167). Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, zgodnie z wnioskiem biorącego udział w sprawie prokuratora Prokuratury Generalnej, podjął uchwałę jak w sentencji.