III CZP 32/84

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN K. Kołakowski (sprawozdawca). Sędziowie SN: J. Niejadlik, A. Wielgus.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Urzędu Gminy w M. przeciwko Stanisławowi S. i innym o eksmisję po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Siedlcach z tymczasową siedzibą w Mińsku Mazowieckim postanowieniem z dnia 24 lutego 1984 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy Naczelnik Gminy wpisany w ewidencji gruntów jako władający drogą powszechnego korzystania w sytuacji, gdy faktycznie drogą nie włada, z tytułu wpisu w ewidencji gruntów ma roszczenie cywilnoprawne o wydanie tej drogi w stosunku do osób faktycznie nią władających?"podjął następującą uchwałę:Naczelnik Gminy może żądać w sądowym postępowaniu cywilnym wydania drogi wiejskiej, wydzielonej w scaleniu gruntów.Uzasadnienie faktyczneUrząd Gminny w M. domagał się w 1981 r. nakazania eksmisji pozwanych z działki stanowiącej drogę powszechnego korzystania. Po podjęciu przez Gminną Radę Narodową uchwały o niecelowości otwierania tej drogi pozew został cofnięty i postępowanie umorzone.Uchwałą z dnia 14.IV.1982 r. Wojewódzka Rada Narodowa w S. uchyliła uchwałę Gminnej Rady Narodowej jako sprzeczną z prawem, uznając, iż nie rozstrzygnięto zasadniczej kwestii, a mianowicie ewentualnej likwidacji tej drogi, sankcjonując jedynie stan faktyczny powstały wskutek bezprawnego działania. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono również pogląd, że rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie w postępowaniu sądowym. W wykonaniu tej uchwały Wojewoda Siedlecki pismem z dnia 12.V.1982 r. zobowiązał Naczelnika Gminy M. do ponownego skierowania do Sądu Rejonowego w Garwolinie pozwu o wydanie nieruchomości przeciwko zajmującym część tej drogi rolnikom. W toku postępowania administracyjnego także Ministerstwo Rolnictwa - Departament Gospodarki Ziemią zajęło stanowisko, że w przypadku utrudnienia lub uniemożliwienia przejazdu lub przechodu drogą powszechnego korzystania Naczelnik Gminy może sprawę skierować do sądu.W uzasadnieniu złożonego w myśl tych zaleceń pozwu Naczelnik Gminy powołał się na to, że zgodnie z zatwierdzonym operatem ewidencyjnym wsi P., a także mapą tej wsi Urząd Gminy M. jest władającym działką gruntu oznaczoną nr 443, stanowiącą drogę powszechnego korzystania o szerokości 5 m i mającą powierzchnię 0,32 ha. Tytuł własności przylegających do tej drogi nieruchomości pozwanych uregulowany został w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych do granicy tej drogi wynikającej z planów (m.in. poscaleniowego) oraz ze stanu ewidencji gruntów.Sąd Rejonowy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (w tym z opinii biegłego geodety, który wskazał, że droga ta została zaprojektowana w toku scalania w 1928 r.) uwzględnił powództwo, nakazując eksmisję z tej działki 23 pozwanych. Powołując się na przepisy zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), Sąd ten uznał, że unormowanie, według którego w stosunku do dróg gruntowych nie będących drogami publicznymi, lecz będących w powszechnym korzystaniu, jako władającego należy wpisać Naczelnika Gminy, musi stwarzać szczególny rodzaj uprawnień władczych stanowiących dla Naczelnika Gminy upoważnienie do występowania przed sądem z żądaniem ochrony w wypadku samowolnego naruszenia tego szczególnego rodzaju własności, jakiej przedmiotem jest droga powszechnego korzystania. Ubocznie powołał się Sąd Rejonowy na to, że droga ta nie została objęta postępowaniem uwłaszczeniowym, a zatem pozwani nie uzyskali wówczas tytułów własności do zajętych przez nich bezprawnie części tej drogi.Sąd Rejonowy wskazał także, że poprzednie obowiązujące przepisy dotyczące scalenia i wymiany gruntów nie rozstrzygały prawnych kwestii związanych z istniejącymi drogami i dojazdami powszechnego korzystania, podobnie jak i pominięto ten problem w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dopiero w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) postanowiono w art. 14, iż grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność Państwa.W rewizji od tego wyroku pozwani zarzucili sprzeczność z zebranym materiałem ustalenia, iż sporny pas gruntu stanowił drogę dojazdową do pól, i bezpodstawnego przyjęcia, że Naczelnik Gminy jest uprawniony do wszczynania sporu o taką drogę. Na tych podstawach wnieśli o oddalenie powództwa.Sąd Wojewódzki w Siedlcach przy rozpoznawaniu tej rewizji powziął wątpliwość przedstawioną w zagadnieniu prawnym i odroczył rozpoznanie sprawy. Sąd rewizyjny uznał za zbyt daleko idący pogląd Sądu I instancji, że Naczelnikowi Gminy przysługuje, jako wpisanemu do ewidencji gruntów, sui generis własność, a tym samym roszczenie windykacyjne, zwłaszcza w sytuacji, gdy faktycznie częściami drogi powszechnego korzystania władają pozwani rolnicy, a nie Naczelnik. Gramatyczna jednak wykładnia przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów oraz powołanego zarządzenia mogłaby pozostawać w sprzeczności z celem tych przepisów, jakim było postawienie Naczelnika Gminy w roli organu chroniącego interesy osób korzystających z takiej drogi także na drodze cywilnoprawnej.Uzasadnienie prawneRozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje:W świetle opinii biegłego i stanowiska wyrażonego w sprawie przez właściwe organy do spraw geodezji jest niewątpliwe, że sporna droga została zaprojektowana w toku scalania gruntów i jej powierzchnia oraz przebieg utrwalone zostały w dokumentach poscaleniowych z 1928 r. Była ona przeznaczona do powszechnego użytkowania, w następstwie czego została oznaczona na mapie z 1962 r., a następnie wpisana pod odrębną pozycją rejestrową w czasie zakładania ewidencji gruntów w 1964 r. ze wskazaniem Urzędu Gminy M. jako władającego i z zaznaczeniem jej przeznaczenia jako drogi powszechnego użytkowania.Jednym z celów postępowania scaleniowego jest racjonalne uregulowanie dojazdów, a w związku z tym zaprojektowanie odpowiedniej sieci dróg. Ustawodawca, statuując ten cel także w ustawie z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1927 r. Nr 92, poz. 833 ze zm.), nie uregulował jednak jednocześnie w tym samym akcie stanu prawnego wydzielanych dróg. Samo wytyczenie drogi w planie scaleniowym nie przesądzało jeszcze o jej zakwalifikowaniu do dróg publicznych. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) - jak również dekretu z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. Nr 35, poz. 158) - drogi gromadzkie i wiejskie z mocy samego prawa nie należały do dróg publicznych. Droga ta nie została również zaliczona do dróg lokalnych lub zakładowych po wejściu w życie ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.). Świadczy o tym choćby to, że mimo prób uregulowania sporu o tę drogę w trybie administracyjnym, podejmowanych przez Urząd Wojewódzki w S. Wydział Komunikacji (pismo z dnia 10.XI.1978 r.) oraz Naczelnika Gminy M. na podstawie uprawnień do ochrony dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, ostatecznie uznano to za bezpodstawne, czemu dano wyraz w powoływanej już uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., a także w poleceniu Wojewody Siedleckiego skierowanym w jej wykonaniu.Ponieważ przedmiotem żądania w sprawie niniejszej jest nakazanie wydania części nieruchomości, które znajdują się w użytkowaniu pozwanych bez tytułu prawnego, tym samym należy uznać, że ma ona charakter sprawy cywilnej i należy do drogi sądowej, ponieważ jej rozpoznania nie przekazano do właściwości innych organów (art. 2 § 1 i § 3 k.p.c.).Rozważając kwestię, komu może służyć uprawnienie do skierowania sprawy na drogę sądową, należy podzielić zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że sama celowościowa wykładnia przepisów o ewidencji gruntów nie może stać się wystarczającą podstawą do przyznania Naczelnikowi Gminy - tak jak to próbował uczynić Sąd Rejonowy - uprawnienia do żądania przed sądem ochrony swoistej własności, jaką stanowi droga powszechnego korzystania znajdująca się w jego zarządzie.Oceniając, czy dostęp nieruchomości do drogi publicznej istniejący po takiej właśnie drodze jest dostępem odpowiednim w rozumieniu art. 145 § 1 k.c., Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22.XI.1982 r. w sprawie III CZP 44/82 (OSNCP z 1983 r. z. 5-6, poz. 70) udzielił odpowiedzi twierdzącej. W uzasadnieniu wskazał jednak, że ewidencja gruntów jest prowadzona dla celów porządkowo-statystycznych, a zatem samo wskazanie w operacie ewidencyjnym urzędu gminy jako władającego daną drogą nie przesądza ani o jej własności, ani o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych. Możliwość uznania dostępu taką drogą za odpowiedni została zatem związana jedynie z tym, że istnienie takiej drogi, jeśli jest odpowiednio urządzona i ujęta w planach, zapewnia dostęp nieskrępowany i pewny, a także trwały.Podzielając to stanowisko należy dodać, że musiało się ono opierać na założeniu istnienia środków prawnych służących zapewnieniu ochrony trwałego charakteru i powszechnej dostępności takich dróg, leżących jednak poza uregulowaniami o ewidencji gruntów, służącymi innym celom.Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd Rejonowy uregulowanie strony prawnej gruntów wydzielonych w toku scalania na cele miejscowej użyteczności publicznej (drogi, ulice, place publiczne itp.) nie zostało dokonane dopiero w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80). Sporna bowiem w świetle początkowo niejasnego stanu prawnego kwestia, czy mienie gromadzkie jest własnością państwową, została rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy w tezie drugiej wyroku z dnia 26.III.1960 r. w sprawie I CR 535/59 (OSN z 1961 r., z. III, poz. 73), według której majątek byłych gromad stał się majątkiem Państwa. Całkowita zmiana charakteru prawnego i istotnej funkcji gromad dokonana w ustawie z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191), a potwierdzona w dalszych ustawowych unormowaniach o radach narodowych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 42, poz. 201) pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność Państwa, które reguluje sprawy zarządu tego mienia tak jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego.Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzeczeniu 1 CR 1139/61 z dnia 4.I.1962 r. (OSNCP z 1963 r. z. 1, poz. 21), wydanym w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, czy Skarb Państwa ma legitymację czynną w procesie o eksmisję posiadacza z działki gruntu, która w postępowaniu scaleniowym w 1934 r. została wydzielona z gruntów prywatnych na cele użytkowania ogólnego mieszkańców gromady.Sąd Najwyższy uznał wówczas, że tego rodzaju grunty nie stały się przedmiotem wspólnoty gruntowej, lecz mieniem gromadzkim. W następstwie kolejnych zmian ustawowych wszelkie uprawnienia związane z zarządem takimi gruntami należą w myśl § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r. do gromadzkiej rady narodowej oraz jej prezydium jako organu wykonawczego.Ponieważ pojęcie mienia gromadzkiego ujęte zostało w tym rozporządzeniu szeroko, obejmując majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe, przedstawione wyżej zasady odnieść należy także do gruntów wydzielonych m.in. pod drogi przeznaczone do powszechnego użytkowania.Uregulowania zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), według którego (a nie - jak przyjął Sąd Rejonowy - dopiero według przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r.) grunty wydzielone w toku scalania m.in. pod drogi wiejskie przechodzą na własność Państwa, stanowi więc tylko kontynuację zasady wynikającej z poprzedniego stanu prawnego. Zapewnia to jednocześnie jednolite traktowanie charakteru dróg wiejskich nie leżących w ciągu dróg państwowych, lokalnych lub zakładowych, bez względu na to, kiedy miało miejsce scalanie, w toku którego je wydzielono lub zachowano.Z powyższego wynika, że Naczelnik Gminy działający w imieniu Skarbu Państwa jest czynnie legitymowany do zgłoszenia w sądowym postępowaniu cywilny żądania wydania drogi wiejskiej wydzielonej w toku scalania.Z tego względu i na podstawie art. 391 k.p.c. Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie jak w sentencji uchwały.