III CZP 81/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski.Sędziowie SN: S. Dmowski, A. Gola, K. Kołakowski (sprawozdawca), W. Patulski, Z. Marmaj, Z. Świeboda.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Bryndy, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego PRL z dnia 31 lipca 1989 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy dopuszczalne jest w świetle art. 730 i nast. kodeksu postępowania cywilnego zabezpieczenie roszczenia w drodze postanowienia o zakazie zameldowania na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174)?"podjął następującą uchwałę:W sporze o prawo do lokalu sąd nie może na podstawie art. 730 k.p.c. zakazać stwierdzenia spornych uprawnień do przebywania w tym lokalu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174). Uzasadnienie faktyczne1. Wnosząc o podjęcie uchwały wyjaśniającej kwestię ujętą w pytaniu Prokurator Generalny PRL wskazał w uzasadnieniu na występujące w skargach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich zjawisko braku zameldowania na pobyt stały osób przebywających w miejscu faktycznego zamieszkania. W jednej ze skarg wskazano, że źródłem takiej sytuacji jest orzeczenie sądowe, wydane w sprawie, w której przedmiotem żądania było nakazanie spółdzielni mieszkaniowej przyjęcia powoda w poczet członków i przydzielenia mu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Żądanie to, oparte m.in. na art. 23 prawa lokalowego w brzmieniu z 1983 r., zostało uzupełnione wnioskiem o zabezpieczenie powództwa przez zakazanie pozwanej spółdzielni dysponowania spornym lokalem i "wyrażania zgody na zameldowanie w nim jakichkolwiek osób do czasu zakończenia postępowania w sprawie". Wniosek ten został - wobec oddalenia zażalenia - prawomocnie uwzględniony zgodnie z jego brzmieniem. Sporny w sprawie lokal przydzielony został uprzednio innej osobie, która w nim wraz z rodziną zamieszkiwała, uzyskując ze spółdzielni dokumenty niezbędne do zameldowania siebie i członków rodziny na pobyt stały. Tego uprawnienia, a jednocześnie obowiązku, wynikającego z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie może ona zrealizować mimo wymeldowania się z poprzedniego miejsca zamieszkania. Zabezpieczenie to bowiem polega wprawdzie na "zakazie wyrażania przez spółdzielnię zgody na zameldowanie", to jednak jako prawomocne orzeczenie sądu wiąże - stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. - nie tylko pozwaną spółdzielnię, ale również inne organy państwowe, a wśród nich - właściwy organ meldunkowy, który nie może jej zameldować. Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, "pozbawienie obywatela możliwości zameldowania się w danym lokalu, za cenę niewątpliwie rażącego naruszenia prawa" nie ma jakiegokolwiek wpływu na ewentualne uprawnienia osób trzecich do tego lokalu, te bowiem wynikają jedynie "z aktu prawa cywilnego bądź spółdzielczego względnie administracyjnego". Postanowienie takie narusza także art. 730 § 1 k.p.c., gdyż nie ma związku ze sprawą. 2. Wyrażona w uzasadnieniu wniosku teza o braku jakiegokolwiek związku pomiędzy zameldowaniem, jako "czynnością o charakterze administracyjno-porządkowym, a uprawnieniami do lokalu jest - de lege ferenda - niewątpliwie słuszna. W dotychczasowym stanie prawnym nie znalazła ona jednak konsekwentnego zastosowania. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz. U. Nr 33, poz. 164) w miastach i osiedlach można było odmówić zameldowania na pobyt stały (zamieszkanie), mimo spełnienia ustawowych przesłanek (tj. zajmowania mieszkania w okolicznościach wskazujących na trwałe ześrodkowanie tam stosunków osobistych, rodzinnych i zarobkowych), "jeżeli lokal, w którym dana osoba ma być zameldowana, byłby przez to nadmiernie zagęszczony, a okoliczności przypadku wskazują, że zameldowanie ma być pozorne lub służyć uzyskaniu przydziału innego lokalu".Chodziło wówczas o przeciwstawienie się próbom "domeldowywania" nowych osób m.in. w domach przeznaczonych do rozbiórki w celu uzyskania przydziału odpowiednio większego lokalu. Liczba zameldowanych osób bowiem miała - i to niewątpliwy - wpływ na uprawnienie do otrzymania mieszkania spółdzielczego lub lokalu zamiennego odpowiedniej kategorii. W pierwotnym tekście ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 14, poz. 85) zamieszczono art. 4 ust. 2, według którego zameldowanie miało stanowić tylko dowód miejsca pobytu i nie być "uzależnione od decyzji o przydziale mieszkania ani nie rodzić prawa do takiego przydziału".Ten dość oczywiście zadeklarowany charakter zameldowania został jednak zmieniony. W art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 26, poz. 132) przepis ten został uchylony, w art. 1 pkt 4 zaś nadano art. 9 ust. 2 zmienionej ustawy brzmienie: "przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy, trwający ponad 2 miesiące, należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie". Według nowego brzmienia art. 29 ust. 1 (nadanego w art. 1 pkt 13): "Wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, lub właściciel lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące, a ponadto właściciel (zarządca) budynku jest obowiązany wskazać, czy osobie tej przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie".Według art. 1 ust. 2 powołanej ustawy (w brzmieniu zawartym w załączniku do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1984 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz. U. Nr 32, poz. 174) "ewidencja ludności polega na rejestracji danych" ...m.in.... "o miejscu pobytu osób". Pobytem stałym zaś jest (art. 6 ust. 1) "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". Terenowy organ administracji państwowej jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jeśli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga ten organ (art. 47 ust. 1 i 2). Bliższych regulacji związanych z obowiązkiem wskazania przez właściciela budynku, czy zgłaszającej się osobie przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, w ustawie tej nie zamieszczono.W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 1 ustawy w § 7 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. Nr 32, poz. 176) do danych, które należy zgłosić przy zameldowaniu na pobyt stały, zaliczono potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu). W § 8 tego rozporządzenia zastrzeżono, że osoba zgłaszająca taki pobyt, która nie przedstawiła owego potwierdzenia, może być zameldowana tylko na pobyt czasowy do 2 miesięcy, jeżeli w tym lokalu przebywa. 3. W uzasadnieniu wniosku Prokuratora Generalnego PRL nie odniesiono się do dotychczasowych wypowiedzi Sądu Najwyższego w materii nim objętej. Należy więc wskazać, że w uchwale z dnia 11 grudnia 1984 r. w sprawie III CZP 74/84 (OSNCP 1985, z. 10, poz. 148) Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, iż potwierdzenie uprawnień (wskazanie), o jakim mowa w art. 9 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy, jest czynnością niezbędną dla celów meldunkowych, nie jest więc czynnością cywilnoprawną, która mogłaby być zastąpiona orzeczeniem sądowym. W postępowaniu administracyjnym powinny być rozstrzygnięte wszystkie kwestie niezbędne do wypełnienia obowiązku meldunkowego, a zatem dla dochodzenia przez członka spółdzielni mieszkaniowej lub osobę mu bliską ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym droga sądowa jest niedopuszczalna. Odwołując się do tej uchwały Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 kwietnia 1987 r. w sprawie III CO 4/86 (OSNCP 1988, z. 9, poz. 122) przyjęło, że zasadność odmowy przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzenia tego uprawnienia podlega kontroli organu meldunkowego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy. W razie poczynienia w postępowaniu wyjaśniającym ustaleń, że odmowa ta jest bezzasadna - organ ten wydaje decyzję o zameldowaniu. Paragraf 8 powołanego rozporządzenia dotyczy zaś tylko sytuacji, gdy organ meldunkowy uzna, że właściciel budynku zasadnie odmawia potwierdzenia uprawnienia osoby zgłaszającej zameldowanie na pobyt stały. W dokonanych w literaturze prawniczej krytycznych ocenach uchwały Sądu Najwyższego wskazano, że nie uwzględniono w niej mieszanego charakteru stosunków prawnych występujących w tego rodzaju sprawach, w których chodzi także o uprawnienia wiążące się ze stosunkiem członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. W uchwale z dnia 27 maja 1988 r. III CZP 33/88 (nie publ.) Sąd Najwyższy uznał, że "dla dochodzenia przez małżonka uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym współmałżonka, w sytuacji gdy sprzeciwia się temu właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, co w konsekwencji powoduje odmowę zameldowania w tym lokalu przez organ administracji - droga sądowa jest dopuszczalna". Sąd Najwyższy nie podzielając poglądu wyrażonego w powołanej uchwale i postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego, wskazał na konieczność dokładnego określenia stanu faktycznego dla oceny czy przy mieszanym charakterze danego stosunku prawnego - sprawa nie jest pozbawiona charakteru cywilnego. Wyrok zapadły w takiej sprawie nie wyeliminuje drogi postępowania administracyjnego o zameldowaniu, ale odwrotnie - może je uzupełnić przez ustalenie stosunku cywilnoprawnego. 4. Dotychczasowe rozbieżności poglądów (także w orzecznictwie Sądu Najwyższego) i próby zróżnicowanego poszukiwania możliwych rozwiązań wynikają z pewnych niekonsekwencji i szczupłości unormowań zawartych w omawianej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Brak jednak jest podstaw do uznania, że pojęcie: "uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie", jest wyłącznie pojęciem z zakresu przepisów o ewidencji ludności, a więc prawa administracyjnego. Wprawdzie zarówno w unormowaniach dotyczących najmu lokali (w tym jego szczególnego trybu), jak i spółdzielczego prawa do lokalu, ustawodawca nie uznał także za wskazane bliższego określenia uprawnień najemcy lub członka spółdzielni składających się w prawo używania (korzystania lub zajmowania) lokalu, to jednak - z istoty rzeczy - jest oczywiste, że mieszkanie ma zaspokajać nie tylko ich potrzeby, ale - zgodnie z regułą jego rodzinnego charakteru - także potrzeby innych osób. Utrzymująca się trudna sytuacja mieszkaniowa i związana z nią reglamentacja zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych prowadzi do określenia wielkości przysługującego lokalu według kryterium liczby osób pozostających z najemcą lub członkiem spółdzielni we wspólnym gospodarstwie domowym. W możliwych zróżnicowanych sytuacjach (przydziału lokalu - por. art. 214 pr. spółdz., zmiany lub zajęcia opróżnionej części lokalu, wstąpienia w stosunek najmu, roszczeń z art. 221 pr. spółdz., żądania eksmisji lub określenia sposobu korzystania z rzeczy wspólnej itp). powstają różnego rodzaju spory, rozstrzygane - odpowiednio - przez organy do spraw lokalowych lub sądy. Ich przedmiotem - obok innych kwestii szczegółowych - jest wielokrotnie właśnie istnienie po stronie różnych możliwych osób (w tym domowników współwłaściciela, najemcy lub członka spółdzielni) uprawnienia do przebywania (zamieszkania) w danym lokalu. Wydane w takich sprawach decyzje lub orzeczenia, choć nie chodziło w nich o ustalenie uprawnień dla celów meldunkowych, będą niewątpliwie przesądzać wiążąco - także dla organów meldunkowych - istnienie takich uprawnień. W takich więc sytuacjach nie będzie wręcz możliwe - jak to uprzednio przyjmował Sąd Najwyższy - samodzielne rozstrzyganie przez te organy po przeprowadzeniu własnego postępowania o istnieniu po stronie zgłaszającego zameldowanie uprawnień do przebywania w lokalu. Brak jest podstaw do odmiennej oceny zakresu postępowania przed tymi organami wówczas, gdy uprzednio nie były jeszcze rozstrzygane w innych wspomnianych postępowaniach spory dotyczące uprawnienia do przebywania w lokalu. Sprawy z zakresu ewidencji ludności zostały wymienione (w art. 196 § 2 pkt 5 k.p.a.) wśród spraw, w których decyzje organów administracji państwowej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Nie wnikając więc w znaczenie poprzedzających decyzji administracyjnych wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uznać, że do postępowania administracyjnego należy rozstrzyganie wszelkich kwestii związanych z zameldowaniem, musiałby także rozstrzygać o istnieniu uprawnień do przebywania w lokalu. Wyrok taki - stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 221 k.p.a. - wiązałby wówczas inne sądy. W rezultacie takiej wykładni wynik postępowania w sprawie meldunkowej mógłby oddziaływać na rozstrzygnięcie o innych roszczeniach, w tym i wynikających z prawa cywilnego lub prawa spółdzielczego. Uznać więc należy, że przy regule rozpoznawania spraw cywilnych w postępowaniu przed sądami powszechnymi, organ administracji państwowej nie może samodzielnie kontrolować prawidłowości stanowiska właściciela (zarządcy) budynku, który nie jest nawet stroną w postępowaniu administracyjnym, co do potwierdzenia istnienia po stronie osoby zgłaszającej zameldowanie uprawnień wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Przy takim odczytaniu omawianych przepisów zrozumiałe staje się unormowanie zawarte w § 8 rozporządzenia wykonawczego. Nieprzedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu powoduje - bez względu na zasadność odmowy takiego wskazania - jedynie zameldowanie na pobyt czasowy. Właściwą zaś drogą stwierdzenia takiego uprawnienia staje się powództwo o ustalenie lub wystąpienie z innym roszczeniem na drodze sądowej. Wynik procesu - podobnie, jak w sytuacji, gdy poprzedzał on zgłoszenie zameldowania - dawałby wówczas podstawę do ubiegania się o zameldowanie na pobyt stały bądź wyłączał taką możliwość. 5. W okolicznościach sprawy, na tle której przedstawiono objęte wnioskiem zagadnienie prawne, dojść należy do wniosku, że - przy prawidłowo sformułowanym zarządzeniu tymczasowym - sąd nie wykracza poza granice swojej kognicji, jeżeli w sporze ze spółdzielnią mieszkaniową o nakazanie przyjęcia w poczet członków i przydzielenie lokalu zakazuje tej spółdzielni dysponowania spornym lokalem i potwierdzenia uprawnień osób trzecich do zamieszkania w nim do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Nie jest więc trafny argument podniesiony w uzasadnieniu tego wniosku, że sąd orzeka bez związku ze sprawą. Istnienie takich uprawnień bowiem jest w niej kwestionowane. Niewyczerpujące określenie przez ustawodawcę przesłanek zameldowania na pobyt stały może stwarzać trudności przy ocenie, czy spełniona była w tej sprawie istotna przesłanka z art. 730 § 1 k.p.c., a mianowicie, czy brak takiego zabezpieczenia mógłby pozbawić wierzyciela zaspokojenia (zd. pierwsze in fine), lub czy jest ono konieczne do zabezpieczenia wykonalności orzeczenia w sprawie (zd. drugie). To samo odnosi się do oceny, czy zarządzenie takie stosownie do okoliczności może być uznane za odmienne (art. 755 k.p.c.). Z relacji o stanie faktycznym zawartym w uzasadnieniu wniosku wynika, że wniosek o wydanie zarządzenia tymczasowego był w stosunku do rzeczywistego stanu okoliczności faktycznych o tyle spóźniony, że pozwana spółdzielnia "zadysponowała" już spornym lokalem przed wniesieniem pozwu, gdyż dokonała przydziału na rzecz osoby trzeciej, a w dniu jego wniesienia stwierdziła, że osoba uprawniona jest do przebywania wraz z rodziną w tym lokalu. Pierwsza część zarządzenia tymczasowego była więc bezprzedmiotowa w dacie jego wydania, gdyż nie mogła zniweczyć skutków dokonanego przydziału. Gdyby więc sąd prawidłowo wyjaśnił okoliczności sprawy, uznałby niewątpliwie ten sposób zabezpieczenia za nieodpowiedni. Równie nieodpowiednia okazałaby się także druga część zarządzenia tymczasowego, skoro już uprzednio spółdzielnia potwierdziła uprawnienia osoby trzeciej do przebywania z rodziną w tym lokalu. W przedstawionych okolicznościach sprawy organ meldunkowy uznał, choć zarządzenie tymczasowe skierowane było do pozwanej spółdzielni, że nie jest władny rozstrzygnąć o dokonaniu zameldowania, mimo przedstawienia mu uprzednio wydanego, potwierdzenia uprawnień. Nie uzasadnia to jednak sformułowanej we wniosku oceny, że to sąd postanowił o zakazie zameldowania. W istocie rzeczy rozważenia więc wymaga, czy znajduje podstawę w art. 730 § 1 k.p.c. zakazanie w drodze zarządzenia tymczasowego stwierdzenia spornych w sprawie uprawnień do przebywania w lokalu. Bez względu na istniejące powiązania pomiędzy zameldowaniem a uprawnieniami do lokalu (akcentowane w praktyce sądowej np. na tle sporów o wstąpienie w stosunek najmu) uznać należy, że ani stwierdzenie przez właściciela budynku uprawnień do przebywania w lokalu, ani nawet dokonanie zameldowania na pobyt stały osoby trzeciej wraz z rodziną, nie mogłoby pozbawić wierzyciela zaspokojenia lub utrudnić mu wykonania ewentualnego korzystnego dla niego orzeczenia w sporze o prawo do lokalu. W konkretnie przedstawionych okolicznościach uzasadniających zawarte we wniosku pytanie prawne wskazać należy, że przy skierowaniu żądań pozwu jedynie przeciwko spółdzielni, ich rozstrzygnięcie nie mogłoby nawet wprost przesądzić o uprawnieniach do tego lokalu uzyskanych uprzednio przez osobę trzecią, a wskazanych także dla celów meldunkowych. Także jednak i w innych sporach o prawo do lokalu, nawet podmiotowo prawidłowo wszczętych, rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron nie jest uzależnione wprost od tego, kto jest w tym lokalu nawet na stałe zameldowany. Przy obecnych unormowaniach byłoby niewątpliwie pożądane, by - jak to zamierzał ustawodawca - uprawnienia stwierdzone dla celów meldunkowych pokrywały się z rzeczywistym stanem prawnym. Tak też zazwyczaj i jest. Nie może to jednak oznaczać, że uzyskanie zameldowania w lokalu zmienia ten stan prawny, a tym samym mogłoby pozbawić wierzyciela zaspokojenia w razie wygrania sporu o prawo do lokalu lub utrudnić mu wykonanie orzeczenia. Stwierdzenie bowiem jego uprawnień w wyniku tego sporu spowoduje w konsekwencji także odpowiednie następstwa w zakresie ewidencji ludności, a nie zaś odwrotnie. Uogólniając więc wątpliwości, jakie powstać mogą na tle omawianych przepisów, należało przedstawione zagadnienie prawne rozstrzygnąć, jak w podjętej uchwale (art. 13 pkt 4 ustawy o Sądzie Najwyższym).