I NSWR 2035/23

I NSWR 2035/23 POSTANOWIENIE Dnia 29 listopada 2023 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Paweł Księżak (przewodniczący) SSN Mirosław Sadowski (sprawozdawca) SSN Adam Redzik w sprawie z protestu J. S. przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na dzień 15 października 2023 r., przy udziale Prokuratora Generalnego oraz Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 29 listopada 2023 r., pozostawia protest bez dalszego biegu. UZASADNIENIE J. S. (dalej: „skarżący”) wniosła protest przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na dzień 15 października 2023 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 82 § 1 pkt 1 i 2 oraz 241 k.wyb. w zw. z. art. 33 i 34 u.r.o. poprzez oddziaływanie na wolę wyborców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej pod referendum. Skarżąca podniosła, że naruszenie to polegało na zadawaniu przez członków obwodowych komisji wyborczych wobec głosujących następujących pytań (często wzmocnionych odpowiednimi partykułami lub sugestywnym uśmiechem): 1. „Bez referendum, czy tak?” I NSWR 2035/23 2 2. „Oczywiście tylko dwie karty?” 3. „Czy wszystkie trzy karty?” 4. „Rozumiem, że bez referendum?” itp. Skarżącą podniosła, że była to praktyka, która dotknęła całą jej rodzinę oraz wszystkich znajomych, miała charakter powszechny, do tego stopnia, że Państwowa Komisja Wyborcza w godzinach południowych w dniu głosowania 15 października 2023 r. w związku z bardzo licznymi skargami wydała komunikat w tym przedmiocie (ZPOW.[…]) zakazujący takiej praktyki członków komisji. Skarżąca wskazała, że z relacji znajomych wynikało, że po ogłoszeniu tego komunikatu (dopiero w połowie czasu głosowania), praktyka obwodowych komisji wyborczych nie uległa większej (o ile jakiejkolwiek) zmianie. Zdaniem skarżącej tego typu zachowanie (pytania wygłaszane wobec wszystkich obecnych w lokalu wyborczym) miało za zadanie obniżenie frekwencji referendalnej poprzez wprost stygmatyzowanie osób chcących głosować w referendum, co w rezultacie wywoływało u nich stan poczucia wstydu i popełniania błędu, wycofywania się z podjętych uprzednio decyzji i potwierdzania, iż nie wnioskują o kartę, przyczyniło się do obniżenia frekwencji referendalnej i w rezultacie osiągnięcia niewiążącego charakteru referendum (mniej niż 50% frekwencji). Skarżąca, na podstawie art. 278 k.p.c. w zw. z art. 242 § 1 Kodeksu wyborczego, wniosła o przeprowadzenie niezbędnych dowodów z opinii eksperckich (opinii biegłych) z zakresu psychologii społecznej i socjologii wyborów itp., pozwalających na ustalenie czy tego typu sugestie naruszyły głosowanie referendalne w rozumieniu art. 2 ustawy o referendum ogólnokrajowym i tym samym, z uwagi na tego typu zachowanie członków komisji, nie doszło do wyrażenia przez obywateli polskich ich wolnej woli co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej pod referendum w drodze głosowania. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności referendum ogólnokrajowego zarządzonego na dzień 15 października 2023 r., jeśli przeprowadzone dowody z opinii biegłych wykażą, że opisane wyżej, masowe i powszechne zachowanie członków obwodowych komisji wyborczych wywołało zaburzenie wolnej woli głosujących w referendum. I NSWR 2035/23 3 Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Protest należało pozostawić bez dalszego biegu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 851 ze zm.; dalej: „u.r.o.”) przeciwko ważności referendum może być wniesiony protest ze względu na zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum. Zgodnie natomiast a treścią art. 34 ust. 1 u.r.o. protest przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego wnosi się do Sądu Najwyższego na piśmie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z art. 242 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2022, poz. 1277 ze zm.; dalej: „k.wyb.”) w zw. z art. 34 ust. 2 u.r.o., Sąd Najwyższy rozpatruje protest przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego w składzie 3 sędziów w postępowaniu nieprocesowym i wydaje, w formie postanowienia, opinię w sprawie protestu. Jednocześnie, w myśl art. 243 § 1 k.wyb. w zw. z art. 34 ust. 2 u.r.o., Sąd Najwyższy powinien pozostawić bez dalszego biegu protest wniesiony przez osobę do tego nieuprawnioną lub niespełniający warunków formalnych. W Kodeksie wyborczym zagadnienie wydawania kart do głosowania uregulowane zostało w art. 52 k.wyb. Zgodnie z treścią art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb., po okazaniu przez wyborcę obwodowej komisji wyborczej dokumentu umożliwiającego stwierdzenie jego tożsamości, wyborca otrzymuje od komisji kartę do głosowania właściwą dla przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej pieczęcią. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców. Z wykładni literalnej powołanych przepisów Kodeksu wyborczego wynika uprawnienie wyborcy do otrzymania od członka obwodowej komisji wyborczej właściwej karty (kart) do głosowania (w tym przypadku karty do głosowania w referendum), ilekroć wyborca wyrazi wolę wzięcia udziału w głosowaniu I NSWR 2035/23 4 poprzez stawienie się w siedzibie obwodowej komisji wyborczej i zostanie uprzednio zweryfikowana jego tożsamość. Na wynikające z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. uprawnienie wyborcy zwrócił także uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z 6 października 2023 r., I NSW 71/23, wydanym w związku z rozpatrzeniem skargi na ww. uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. Sąd Najwyższy – odnosząc się m.in. do pkt 50 Wytycznych – podkreślił, że w przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu, wyborca ma prawo pobrać wszystkie karty do głosowania, pobrać wybraną albo wybrane karty do głosowania, albo też nie brać udziału w głosowaniu w ogóle. Sąd Najwyższy stwierdził zarazem, że w związku ze zorganizowaniem wyborów razem z referendum, wyborca może, w konkretnej obwodowej komisji wyborczej, w dowolny sposób uzewnętrznić wolę, czy chce brać udział w trzech głosowaniach (do Sejmu, Senatu i w referendum), czy też z któregoś rezygnuje. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wynikającemu z art. 52 § 2 k.wyb. uprawnieniu wyborcy do otrzymania kart do głosowania odpowiada obowiązek wydania tego rodzaju kart, spoczywający na członkach obwodowych komisji wyborczych. Rozważając zaś zakres przedmiotowy tego obowiązku ciążącego na członkach obwodowych komisji wyborczych, należy wyraźnie podkreślić, że przepisy art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. nie precyzują, jak powinien przebiegać sam proces wydawania wyborcom przez członków obwodowych komisji wyborczych właściwych kart do głosowania. W szczególności przepisy te nie definiują, jak powinien zachować się członek obwodowej komisji wyborczej, wydając wyborcy karty do głosowania w sytuacji przeprowadzenia referendum razem z wyborami (w tym przypadku razem z wyborami parlamentarnymi). Niewątpliwie użyte w przepisie art. 52 § 2 k.wyb. wyrażenie „otrzymuje od komisji kartę do głosowania”, implikujące obowiązek wydania przez członka obwodowej komisji wyborczej karty do głosowania, oznacza, że członek obwodowej komisji wyborczej nie może nie wydać wyborcy karty do głosowania. W Kodeksie wyborczym nie przewidziano jednakże ustawowego zakazu ustalania przez członków obwodowych komisji wyborczych woli wyborców wzięcia udziału w danym głosowaniu poprzez zadawanie im pytań, czy chcą otrzymać konkretną I NSWR 2035/23 5 kartę do głosowania. Próba ustalenia takiej woli, w szczególności w sytuacji równoległego realizowania procedury właściwej dla procesu wyborczego i referendalnego, sama w sobie nie narusza istoty obowiązku wydania karty wynikającego z prawa wyborcy i osoby uprawnionej do udziału w referendum do otrzymania karty do głosowania. Brak ustawowej regulacji w odniesieniu do zakresu przedmiotowego obowiązku wydania kart do głosowania generalnie otwiera pole Państwowej Komisji Wyborczej do doprecyzowania w treści wytycznych, ustalanych przez nią w trybie art. 161 § 1 k.wyb., pożądanego sposobu wykonywania tego rodzaju czynności przez członków obwodowych komisji wyborczych. Z takiej też możliwości skorzystała Państwowa Komisja Wyborcza w przypadku wyborów parlamentarnych i referendum, zarządzonych na 15 października 2023 r., gdzie w wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. (dalej: „Wytyczne”), ustalonych przez Państwową Komisję Wyborczą (dalej: „PKW” lub „Komisja”) uchwałą Nr […] z dnia 25 września 2023 r., w pkt 49 przewidziano bowiem, że wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania w: 1) wyborach do Sejmu; 2) wyborach do Senatu i 3) referendum. Z kolei pkt 50 wytycznych przewidywał, że w przypadku, gdy wyborca podczas odbioru kart do głosowania odmówi przyjęcia jednej lub dwóch z nich, wydający karty członek komisji, w rubryce spisu wyborców „Uwagi” czyni właściwą adnotację, tj.: 1) „bez Sejmu”; 2) „bez Senatu”; 3) „bez referendum”; 4) „bez Sejmu i bez referendum”; 5) „bez Senatu i bez referendum” i 6) „bez Sejmu i bez Senatu”. W wytycznych doprecyzowano zatem techniczne aspekty pożądanego sposobu postępowania członków obwodowych komisji wyborczych w kontekście obowiązku wydawania kart wyborczych i referendalnej wyborcom. W pkt 49 Wytycznych przewidziano, że wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania. To sformułowanie sugeruje, że wyborcy należało wydać wszystkie karty do głosowania w przeprowadzanych w danym dniu czynnościach wyborczych, a zatem również kartę do głosowania w referendum. Ten sposób interpretacji I NSWR 2035/23 6 Wytycznych potwierdziła także sama Państwowa Komisja Wyborcza, najpierw kierując w dniu wyborów w godzinach południowych pismo do okręgowych komisji wyborczych (znak pisma ZPOW.[…]), w którym przypominała, że działania członków obwodowych komisji wyborczych, polegające na zadawaniu pytań wyborcom, czy chcą dostać kartę do głosowania w referendum, są niedopuszczalne w świetle pkt 49-51 Wytycznych, a następnie w swoim stanowisku, złożonym w niniejszej sprawie, potwierdzającym, że mogło w tym aspekcie dojść do naruszenia procedury określonej w Wytycznych. Nie ulega zarazem wątpliwości, że nie wszyscy członkowie obwodowych komisji wyborczych, w zarządzonych na dzień 15 października 2015 r. wyborach i referendum, zastosowali się do tych Wytycznych, mimo, że w świetle art. 161 k.wyb. były one dla nich wiążące. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że w dniu głosowania postępowanie części członków obwodowych komisji wyborczych w odniesieniu do procedury wydawania kart do głosowania odbiegało od procedur przewidzianych w Wytycznych, nadal nie może być mowy o – niezbędnym do wykazania w odniesieniu do protestów referendalnych – naruszeniu przepisów rangi ustawowej dotyczących głosowania, skoro ani Ustawa o referendum ogólnokrajowym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących przebiegu czynności wydawania kart referendalnych. Z samego obowiązku wydawania kart nie sposób zaś wywodzić na poziomie ustawowym, jak wydanie to powinno przebiegać. Także stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego w istocie wskazuje jedynie na naruszenie norm wewnętrznych, wynikających z Wytycznych (sam fakt przytoczenia w stanowisku treści art. 52 § 2 k.wyb. nie może być uznany za jakiekolwiek prawne rozważania w tym zakresie). Należy zarazem podkreślić, że wprawdzie wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z art. 161 § 1 k.wyb., są wiążące dla organów wyborczych, nie stanowią one jednak źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Komisja nie ma bowiem kompetencji do stanowienia tego typu norm prawnych. Uchwały Komisji stanowią jedynie akty prawa o charakterze wewnętrznym (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 października 2018 r., I NSW 12/18). I NSWR 2035/23 7 Uchwały PKW mogą mieć przy tym charakter aktów normatywnych (co jest możliwe w odniesieniu do wewnętrznych źródeł prawa), tworzą bowiem normy nakazujące organom wyborczym określone zachowania, nigdy jednak nie mogą tworzyć norm prawnych samoistnych. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że wzorzec kontroli zawsze stanowią i powinny stanowić wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17). Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia, może mieć zatem jedynie znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12), nigdy jednak nie może stanowić samodzielnie samoistnego źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Należy jednocześnie zauważyć, że choć Państwowa Komisja Wyborcza w Wytycznych jako pożądany sposób postępowania członków obwodowych komisji wyborczych ustaliła mechanizm wydawania wyborcom wszystkich kart do głosowania, w tym również karty do głosowania w referendum, to jednak również prawidłowe mogłoby być nałożenie przez Państwową Komisję Wyborczą w treści tych Wytycznych na członków obwodowych komisji wyborczych nakazu uprzedniego pytania wyborcy, który stawił się w lokalu wyborczym, które karty do głosowania życzy sobie otrzymać. Tego typu pytanie wciąż mieściłoby się bowiem w procesie „wydawania” kart, zwłaszcza w sytuacji, gdy udział w referendum i w wyborach jest prawem obywatela, a przeprowadzanie w tym samym dniu zarówno wyborów, jak i referendum, nie prowadzi do oczywistego domniemania, że stawienie się wyborcy w lokalu wyborczym samo przez się stanowi wyrażenie woli udziału i w wyborach, i w referendum. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. prowadzi do wniosku, że choć ustawodawca pozostawił Państwowej Komisji Wyborczej swobodę decyzji w zakresie ustalenia – w drodze wytycznych – jak powinien wyglądać proces weryfikacji woli wyborcy wzięcia udziału w danym głosowaniu, to jednak z perspektywy naruszenia tych przepisów kodeksowych doniosłe znaczenie ma jedynie okoliczność, czy wyborca, zgodnie ze swoją wolą, I NSWR 2035/23 8 otrzymał właściwą kartę do głosowania. W tej sytuacji za zbyt daleko idącą uznać należy interpretację, że z treści art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. wynika zakaz formułowania przez członków obwodowych komisji wyborczych pytań zmierzających do ustalenia, czy wyborca chce otrzymać konkretną kartę do głosowania. Innymi słowy, sam fakt kierowania tego rodzaju pytań do wyborców przez członków obwodowych komisji wyborczych nie może być poczytywany za naruszenie art. 52 § 2 w zw. z § 1 k.wyb. Trudno także przyjąć, że norma nakazująca członkom obwodowych komisji wyborczych wydanie kart do głosowania oznacza każdorazowy i bezwzględny obowiązek wręczenia wszystkich możliwych kart, skoro jest prawnie dopuszczalnym, że sam wyborca może odmówić przyjęcia poszczególnych kart. W takiej sytuacji faktycznie nie dochodzi do wydania wszystkich kart, co prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że zawsze mielibyśmy wówczas do czynienia z naruszeniem art. 52 § 2 k.wyb. Wobec powyższego Sąd Najwyższy nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu w opinii biegłego. Reasumując, Sąd Najwyższy stwierdził, że o ewentualnym naruszeniu wskazanych wyżej przepisów kodeksowych można mówić dopiero wówczas, gdy członek obwodowej komisji wyborczej nie wyda konkretnemu wyborcy właściwej karty do głosowania. W niniejszej sprawie z treści protestu nie wynika, by skarżąca nie otrzymała kart do głosowania w referendum. W tej sytuacji nie można uznać, aby podniesione zarzuty dotyczące pytań o wydanie kart referendalnych mieściły się w katalogu zarzutów, które mogą być podstawą protestu przeciwko ważności referendum. Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy na podstawie art. na podstawie art. 243 § 1 k.wyb. w zw. z art. 34 ust. 2 u.r.o., orzekł jak w sentencji. [SOP] [ał] I NSWR 2035/23 9