II OSK 2074/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Komisji Wyborczej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2214/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2214/16, uwzględniając skargę Gminy[...] , uchylił zaskarżoną uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2012 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. W treści uchwały dokonano podziału gminy na 15 okręgów, zaś numery i granice okręgów oraz liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych określono w załączniku nr 1 do tej uchwały. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak[...] , Komisarz Wyborczy w[...] , na podstawie art. 17 § 2 oraz art. 420 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm. - zwanej dalej "Kodeks wyborczy"), po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie skargi J. K., B. Ł. oraz 18 innych wyborców Gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby wybieranych radnych wybieranych w każdym okręgu, stwierdził, że powyższa uchwała nie została podjęta w sposób zgodny z prawem i postanowił wezwać Radę Gminy [...] do podjęcia nowej uchwały w sposób zgodny z prawem w terminie do dnia 30 listopada 2012 r., pod rygorem zastępczego – w razie bezskutecznego upływu terminu – dokonania podziału na okręgi w trybie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego i powiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak[...] , Komisarz Wyborczy w[...] , na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego stwierdził, iż w terminie do dnia 30 listopada 2012 r., określonym postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wzywającym Radę Gminy [...] do podjęcia nowej uchwały w sposób zgodny z prawem, Rada Gminy [...] nie dokonała nowego, zgodnego z prawem, podziału na okręgi wyborcze oraz dokonał podziału Gminy [...] na piętnaście okręgów wyborczych, w których wybieranych będzie piętnastu radnych Gminy [...] i określił numery, granice oraz liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych w załączniku do niniejszego postanowienia oraz postanowił o powiadomieniu Państwowej Komisji Wyborczej o dokonanym podziale. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że konieczność dokonania nowego podziału gminy na okręgi wyborcze Komisarz Wyborczy uzasadnił w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r., zaś w związku z tym, że do dnia 30 listopada 2012 r. Rada Gminy [...] nie dokonała nowego podziału, Komisarz Wyborczy dokonał podziału tej Gminy na okręgi. Od powyższego postanowienia odwołania wnieśli Rada Gminy [...] oraz 42 wyborców – mieszkańców sołectwa [...] w gminie[...] . Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. Państwowa Komisja Wyborcza utrzymała w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu przyjęła, że w gminie [...] wybieranych będzie piętnastu radnych, zatem stosownie do treści art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego gmina powinna zostać podzielona na piętnaście jednomandatowych okręgów wyborczych. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała na przepis art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego oraz na wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiące załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. (M.P. z 2012 r., poz. 354). Podniosła, że co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych. W gminie [...] należy utworzyć piętnaście okręgów wyborczych, zatem należało odjąć mandat nadwyżkowy w trybie określonym w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego, tj. w okręgu wyborczym, w którym norma przedstawicielstwa jest najmniejsza. Okręgiem tym jest sołectwo[...] , które graniczy na obszarze tej gminy z sołectwami[...] , [...] i[...]. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej zgodne z prawem było utworzenie okręgu wyborczego obejmującego część sołectwa [...] i część sołectwa [...] (współczynnik mandatowości 1,44). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina[...] . Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie art. 17 § 2 i art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na nieuzasadnionym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podziału na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 428/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarga Gminy [...] jest niedopuszczalna, albowiem przepis art. 420 Kodeksu wyborczego wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze i wskazuje, że od orzeczeń Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje żaden środek prawny, a więc i skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., powinna zostać odrzucona. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła Gmina[...]. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2421/13, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące tego, czy przepis art. 17 § 1 i 2 w zw. z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim powierza właściwemu komisarzowi wyborczemu wydanie postanowienia o podziale gminy na okręgi wyborcze – jest zgodny z art. 94 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 2 oraz art. 171 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz tego czy przepis art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim wyłącza przysługiwanie środka prawnego od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 w zw. z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (wyrok został opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 1232). W wyniku tego orzeczenia doszło zatem do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego, jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Po podjęciu zawieszonego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wydał, w dniu 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1110/16, postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 428/13. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stosunku do daty orzekania przez Sąd pierwszej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego dotycząca bezpośrednio przedmiotu sprawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14. Wobec pozbawiania domniemania konstytucyjności normy zdania drugiego § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawach jak poddana kontroli tego Sądu istnieje przepis szczególny, który wyłączałby właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Z tego względu przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania, co oznacza, że zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, musiało zostać uchylone. W wyniku merytorycznego rozpoznania skargi Gminy [...] Sąd pierwszej instancji, w wyroku uwzględniającym skargę, stwierdził, że jak wynika z akt sprawy według stanu na dzień 30 września 2012 r. gmina [...] liczyła 13.666 mieszkańców. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w skład rady gminy w gminach do 20.000 mieszkańców wchodzą radni w liczbie piętnastu. W gminie [...] wybieranych zatem było 15 radnych. Stosownie do art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego gmina [...] powinna zostać podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego okręgiem wyborczym w gminach na terenach wiejskich jest jednostka pomocnicza gminy, tj. sołectwo. W gminie [...] w roku 2012 było 12 sołectw. W gminie [...] dokonano podzielenia liczby mieszkańców w każdym sołectwie przez jednolitą normę przedstawicielstwa i w wyniku tego ustalono, że sołectwom: [...] wstępnie przysługuje po 1 mandacie. Sołectwom [...] przysługują po 2 mandaty, a sołectwu [...] 3 mandaty. Sołectwu [...] nie przysługuje żaden mandat, gdyż ułamek, jaki wyniknął z zastosowania normy przedstawicielstwa był niższy niż ½ i wynosił 0,44. Sołectwo[...] , któremu mandat samodzielnie nie przysługuje zostało przyłączone do sąsiadującego z nim sołectwa[...] . W wyniku przedstawionych działań otrzymano łącznie 16 okręgów jednomandatowych, a więc o jeden mandat więcej niż to wynika z art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z wystąpieniem mandatu nadwyżkowego należało zastosować art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Powyżej opisane ustalenia nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Przedmiotem sporu jest natomiast zastosowanie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego i otrzymany w wyniku tego rezultat. Gmina [...] twierdzi, że mandat nadwyżkowy z sołectwa [...] (wskaźnik normy przedstawicielstwa wyniósł w tym sołectwie 0,55 i był najniższy po wyeliminowaniu sołectwa[...] ) winien być przyłączony do części sołectwa[...] , organy zaś stoją na stanowisku, że okręg obejmujący sołectwo [...] winien być przyłączony do sąsiadującego z nim sołectwa [...] (okręg wyborczy 12). Skarżąca gmina uważa, że za przyłączeniem okręgu obejmującego sołectwo [...] do części sołectwa[...] , (w którym utworzono trzy okręgi wyborcze) przemawiają względy natury demograficznej, układ przestrzenny gminy, spójność terytorialna obszaru tworzącego ten okręg, spójność w zakresie infrastruktury komunalnej i drogowej, spójność społeczna wynikająca z granic obwodu szkolnego w szkole podstawowej i w gimnazjum, wspólna parafia i ośrodek zdrowia. Organy stoją zaś na stanowisku, że podział taki jest niezgodny z punktem 9 wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały z dnia 7 maja 2012 r. Przepisy, których naruszenie organy zarzucają skarżącej gminie [...] to wspomniany powyżej art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego oraz punkt 9 wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały z dnia 7 maja 2012 r. Odwołując się do treści art. 87 Konstytucji, a także poglądów doktryny Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej należy zaliczyć do aktów prawa wewnętrznego. Oznacza to, że w odniesieniu do nich znajduje zastosowanie art. 93 Konstytucji, w którym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zawarta została charakterystyka wszelkich źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego, a nie wyłącznie tych aktów, które zostały w wymienionym przepisie wymienione expressis verbis. Wyznaczenie okręgów wyborczych w gminach można uznać za element "przeprowadzania" wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji materia ta wymaga regulacji ustawowej, co, zdaniem Sądu, należy odczytywać, jako wymóg uregulowania jej w aktach prawa powszechnie obowiązującego o mocy równej ustawie albo wydanych na podstawie ustawy. Z przywołanego przepisu nie należy jednak wywodzić, że wszelkie aspekty "przeprowadzania" wyborów organów stanowiących, np. zakreślenie granic okręgów wyborczych we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego, winno nastąpić wprost w ustawie. Zdaniem Sądu w analizowanym zakresie wystarczające jest wprowadzenie na poziomie ustawowym szczegółowych wytycznych odnoszących się do wyznaczenia okręgów wyborczych, zaś samo wyznaczenie może następować w drodze aktów prawa miejscowego. Wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zatem stanowić wzorca kontroli sądowej, nawet gdyby pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli Sądu interpretować w ujęciu szerokim, a mianowicie przyjmując, iż podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność tego aktu z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej, chociaż wydane w oparciu o art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, regulują materię, która wymaga regulacji ustawowej, jak powyżej wykazano. Dlatego też wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowić będą przepisy ustawy – Kodeks wyborczy, z pominięciem owych wytycznych i wyjaśnień. W ocenie Sądu z przepisów tej ustawy, a w szczególności z art. 417, art. 418, art. 419, nie wynika, by ustawodawca wprowadził zasadę, że nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Zasady tej nie można również wyprowadzić z przepisów ustawy – Kodeks wyborczy w drodze zabiegów interpretacyjnych, podczas których koniecznym jest branie pod uwagę – zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP – zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te wskazują jedynie na obowiązek łączenia jednostek pomocniczych lub ich podziału, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Dlatego też brak było, zdaniem Sądu, w przepisach powszechnie obowiązujących, podstawy do kwestionowania podziału gminy [...] na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i dokonywania nowego podziału tej gminy na okręgi wyborcze mocą postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymanego w mocy zaskarżoną uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej. Podział na okręgi wyborcze dokonany wspomnianą uchwałą Rady Gminy [...] przeprowadzono bowiem z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Państwowa Komisja Wyborcza, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenia skargi Gminy[...]. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego: - przez błędną wykładnię przepisu art. 417 § 2 w związku z art. 419 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, poprzez przyjęcie, że z treści tego przepisu nie wynika, iż nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, gdy z treści tego przepisu wynika, że w ściśle określonych w ustawie przypadkach, tworzenie okręgów wyborczych może być rezultatem łączenia całych jednostek pomocniczych lub podziału takiej jednostki; - przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez uznanie, że przepis ten stanowił podstawę prawną podziału gminy [...] na okręgi wyborcze w sposób w jaki dokonano uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 roku, gdy w rzeczywistości treść art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego nie zezwala na dokonanie podziału gminy na okręgi w sposób uchwalony przez Radę Gminy. W uzasadnieniu skargi Komisja podniosła, że Sąd pierwszej instancji, wskutek błędnej wykładni art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, wyprowadził nieprawidłowy wniosek, że z tego przepisu nie wynika, by ustawodawca wprowadził zasadę, iż nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz, że zasady tej nie można wyprowadzić z przepisów Kodeksu wyborczego w drodze zabiegów interpretacyjnych, podczas których koniecznym jest branie pod uwagę konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca przewidział, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy, a jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Nie można zatem przyjąć, że poza łączeniem całych jednostek pomocniczych gminy dopuszczalne jest ponadto łączenie jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej przyjęcie takiej interpretacji w praktyce będzie prowadziło do manipulacji przy wytyczaniu granic okręgów wyborczych. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Gmina w całości podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznają sprawę w przedmiocie legalności podziału gminy na okręgi wyborcze na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14 (OTK ZU A 2016 r., poz. 15). Udzielając odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego Trybunał orzekł bowiem o niezgodności art. 420 § 2 zdania drugiego Kodeksu wyborczego (zamykającego drogę do sądu) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Trybunału możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji, i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu, gdyż uniemożliwia ocenę prawidłowości podziału gminy na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Tylko niezależny, bezstronny i niezawisły sąd może ostatecznie rozstrzygać o prawach lub wolnościach jednostki także o przysługującym jednostce prawie wyborczym w wyborach do jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał zwrócił uwagę, że przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej: jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy P.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Charakteryzując sprawę pod względem materialnym, przepis art. 1 P.p.s.a. posługuje się ujęciem przedmiotowym, tj. wskazuje, że podstawowym przedmiotem sprawy jest kontrola administracji publicznej. Takie materialne określenie sprawy dopełnia element formalny, jakim jest odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem konstytutywną cechą rozumienia sprawy sądowoadministracyjnej jest sensu largo kontrola administracji publicznej, w tym administracji wyborczej, dokonywana w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Podział gminy na okręgi jest sprawą istotną z punktu widzenia zagwarantowania zasady równości wyborów w sensie materialnym, gdyż ma wpływ na siłę głosu wyborcy. Każdy okręg wyborczy składa się z dwóch elementów: terytorialnego i ludnościowego. Przestrzeganie zasady równiej siły głosu powinno bowiem prowadzić do takiego połączenia obu tych elementów, aby w każdym okręgu liczba głosów przypadających na jeden mandat była podobna. Zgodnie z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie okręgów wyborczych w wyborach lokalnych jest materią powszechnie obowiązującego prawa, gdyż determinuje wykonywanie praw podmiotowych członków wspólnoty samorządowej do samostanowienia. Uchwały rad gmin w sprawie okręgów wyborczych zawierają bowiem normy prawne, które adresowane są nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. II OSK 2001/09, ONSiWSA 2011, nr 2, poz. 45). Wyznaczanie stałych okręgów w gminach ma zatem znaczenie dla zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 350/09, LEX nr 603146). Zgodnie z Kodeksem wyborczym ustalenie okręgów wyborczych do rad gminy jest dokonywane przez radę gminy w drodze uchwały, a więc następuje w drodze aktu prawa miejscowego - przepisu powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. P 5/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, że materia związana wyznaczeniem okręgów wyborczych w gminach jest elementem przeprowadzania wyborów do organów stanowiących i zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji wymaga regulacji ustawowej. Przy czym na poziomie ustawowym ustanawia się wytyczne odnoszące się do wyznaczania okręgów wyborczych, zaś wyznaczenie okręgów wyborczych, ich granic i numerów oraz liczbę radnych wybieranych w okręgu, następuje w drodze aktu prawa miejscowego – uchwały rady gminy ogłoszonej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego). W wyroku P 5/14 Trybunał zwrócił uwagę, że: "jeżeli uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze jest aktem prawa miejscowego, natomiast postanowienie komisarza wyborczego zmieniające tę uchwałę nie ma takiego charakteru, podobnie jak orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej tego dotyczące, to należy uznać, iż rozstrzygnięcia te nie mogą pozostawać poza kontrolą sądową. Nieumocowane konstytucyjnie działania organów wyborczych, w wyniku których dochodzi de facto do zmian w aktach prawnych mających umocowanie w systemie źródeł prawa, muszą podlegać kontroli sądów.". Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Pominął bowiem, że w tym przepisie ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż: "w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa." Analiza treści normatywnej tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze gminy. Ustawodawca w art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego wskazał, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jak wynika z art. 417 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeżeli konieczność taka wynika z zachowania normy przedstawicielstwa, o czym jest mowa w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest łączenie jednostek pomocniczych gminy lub ich dzielenie w celu utworzenia okręgu wyborczego. Ponadto jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego). Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Zatem podział jednostki pomocniczej wyjątkowo dopuszczalny jest jedynie wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące jedynie obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej. Kodeks wyborczy nie przewiduje natomiast w żadnym przepisie możliwości łączenia jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy. Relewantne znacznie w sprawie ma też kontekst historyczny. Zauważyć trzeba, że ustawodawca już w 1998 r. wzmocnił pozycję jednostki pomocniczej gminy przy tworzeniu okręgów wyborczych w gminach na terenach wiejskich. Należy bowiem zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r — Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96), która obowiązywała do 1998 r., przewidywała w art. 11 ust. 3, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym powinna być jednostka pomocnicza gminy lub kilka jednostek pomocniczych gminy. Natomiast ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w art. 89 ust. 2 przewidywała, analogicznie jak Kodeks wyborczy w art. 417 § 2, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (a nie jedynie, jak do 1998 r., że powinna nim być). Ustawodawca zmienił regulacje w ten sposób, aby w możliwym zakresie zachować spójność terytorialną okręgów wyborczych oraz autonomię jednostek pomocniczych gminy i więzi społeczne łączące ich mieszkańców, a także zapobiec bezpodstawnemu łączeniu całych jednostek pomocniczych gminy z częścią lub częściami innych jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji, w której nie jest to konieczne. Z tych względów Państwowa Komisja Wyborcza wskazała w pkt 9 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r., że: "Co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych, jednostki pomocniczej gminy i części miasta, jednakże jeżeli układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że nie pozwala na utworzenie okręgów składających się z graniczących ze sobą jednostek pomocniczych, wówczas możliwe jest odstąpienie od tych zasad; podobne odstępstwa od zasad tworzenia okręgów wyborczych dopuszczalne są również w przypadku miast podzielonych na jednostki pomocnicze". Z określenia: "co do zasady" użytego w wytycznych i wyjaśnieniach wynika, że mogą wystąpić sytuacje, gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, nie pozwala na dokonanie podziału gminy na okręgi wyborcze na zasadach łączenia całych jednostek pomocniczych gminy. Wówczas i tylko wówczas dopuszczalne jest dokonanie podziału na okręgi wyborcze polegającego na łączeniu całej jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego jest wadliwa zważywszy na funkcję powyższej regulacji i cel, jaki przepis ma realizować. W przypadku okręgów jednomandatowych podział jednostki na okręgi jest szczególnie istotny z uwagi na zapewnienie równości wyborów, o czym mowa m. in. w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 369 Kodeksu wyborczego. Dla zapewnienia realizacji tej zasady Kodeks wyborczy ściśle uzależnia podział gminy na okręgi wyborcze i ewentualne dokonywanie zmian w tym podziale od przestrzegania zasad określonych m. in. w art. 417 i 419 Kodeksu wyborczego. Oznacza to, że przeprowadzanie dowolnego podziału jednostek pomocniczych, a następnie łączenie wydzielonych części z innymi jednostkami pomocniczymi gminy, czego Kodeks wyborczy nie przewiduje, w sytuacji, gdy z uwagi na układ przestrzenny gminy nie jest to konieczne, będzie stanowić naruszanie zasady równości w aspekcie materialnym. "Polityczną reprezentacją można bowiem w bardzo łatwy sposób manipulować i preferowąć określoną partię polityczną, część ludności czy część kraju" (A. Jarecka, Zasada powszechności i równości wyborów w polskim prawie wyborczym, Warszawa 2000 r.). Należy natomiast zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla rad gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Wzorzec kontroli w tego rodzaju sprawach stanowią wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego. Jak wynika z 161 § 1 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz niewiążące wyjaśnienia m. in. dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Brak mocy powszechnie obowiązującej nie oznacza jednak, aby wytycznie i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej były pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią one bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie podziału gminy na okręgi może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975). Taki też jest charakter powołanej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Regulacje w niej zawarte stanowiły bowiem wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego dokonujących podziału jednostek na okręgi wyborcze były jedynie wyjaśnieniami. Należy mieć na uwadze, że w przypadku okręgów jednomandatowych tworzonych w gminach bardzo łatwo jest, przewidując wynik głosowania na konkretnym terenie, odpowiednio kształtować granice okręgów wyborczych w celu osiągnięcia oczekiwanego rezultatu (politycznego) wyrażającego się niczym nieuzasadnionym, w świetle zasady równości, preferowaniu określonej grupy wyborców. Zatem szeroka interpretacja art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, tj. m. in. uznająca za dopuszczalne swobodne łączenie całych jednostek pomocniczych gminy z częścią lub częściami innych jednostek pomocniczych gminy, może prowadzić do manipulacji przy wytyczaniu ich granic. Oznaczałoby to, wbrew intencjom ustawodawcy, przyzwolenie na tolerowanie zjawiska gerrymanderingu, polegającego na zakreślaniu granic okręgów wbrew uwarunkowaniom geograficznym i historycznym w celu pozbawienia niektórych wyborców możliwości wprowadzenia swoich reprezentantów do organów przedstawicielskich. Nieuzasadnione zniekształcenie granic okręgów wyborczych, a przez to siły głosu wyborców, w celu zwiększenia szans wyborczych, nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. W doktrynie wskazuje się, że analiza takich zjawisk pozwala nawet na wydzielenie dwóch strategicznych typów gerrymanderingu polegających odpowiednio na łączeniu (mieszaniu) wyborców różnych partii politycznych w jednym okręgu wyborczym w celu zrealizowania potencjału wyborców przeciwnika bądź tworzeniu twierdz (bastionów) zwolenników konkretnego ugrupowania (zob. K. Skotnicki, Funkcje wyborów a wielkość okręgów wyborczych, Wykłady im. Prof. dr Wacława Komarnickiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Centrum Studiów Wyborczych, Toruń 2010 r.). Trzeba podkreślić, że w szczególności w małych miejscowościach, gdzie ludzie dobrze się znają, ale także chociażby na podstawie analizy dotychczasowych wyników głosowania, łatwo jest przewidzieć preferencje wyborcze poszczególnych mieszkańców. Odpowiednie ukształtowanie okręgów wyborczych przez radę gminy, w tym m. in. w związku z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji interpretacją art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczającą łączenie całych jednostek pomocniczych gminy z częścią lub częściami innych jednostek pomocniczych gminy, może prowadzić do manipulacji okręgami wyborczymi w celu uzyskania korzystnego wyniku wyborczego. W takich sytuacjach trudno uznać, że wybrany organ przedstawicielski będzie reprezentacją odzwierciedlającą poglądy wyborców. Dlatego też regulacje zawarte w Kodeksie wyborczym, m. in. w art. 417 § 2, w założeniu miały uniemożliwić deformację woli wyborców. Dopuszczają one tylko wyjątkowo, określone przypadki, gdy okręgiem wyborczym nie jest jednostka pomocnicza gminy. Dopuszcza bowiem połączenie jednostki pomocniczej gminy z inną jednostką pomocniczą gminy, albo podział jednostki pomocniczej gminy na dwa lub więcej okręgi wyborcze. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, (OTK ZU A 2006 r. nr 10, poz. 147) Trybunał przyjął, że: "podział na okręgi wyborcze, w ramach których dokonuje się podziału mandatów do ciała przedstawicielskiego, ma znaczenie podstawowe z punktu widzenia istoty demokracji. Sposób wydzielania okręgów może bowiem deformować zasadę równości odnoszoną do rywalizujących kandydatów. Poszczególni kandydaci mogą uzyskać mandat dzięki poparciu różnej liczby głosów. Podział na okręgi winien być sprawiedliwy, tzn. uwzględniający równość materialną równoprawnych kandydatur oraz materialnie równą siłę głosu każdego wyborcy. Podział na okręgi wyborcze winien więc uwzględniać realia społeczne (np. ruchy migracyjne), ale nie powinien być dokonywany dla realizacji doraźnego celu politycznego. Winien on funkcjonować możliwie długo, aby tworzyć przesłanki rzeczywiście równoprawnej konkurencji". Należy zgodzić się z argumentacją Państwowej Komisji Wyborczej, że z treści przepisów prawa wyborczego wynika, iż nie można łączyć jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, chyba, że układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy nie pozwala na utworzenie okręgów składających się z graniczących ze sobą jednostek pomocniczych, możliwe jest odstąpienie od tych zasad. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że poza łączeniem całych jednostek pomocniczych gminy, dopuszczalne jest łączenie jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy. Przyjęcie tego rodzaju interpretacji oznaczałoby, że przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa, dopuszczalne jest również łączenie jednostki pomocniczej gminy z częściami więcej niż jednej jednostki pomocniczej gminy lub łącznie niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy. W istocie pozbawi to znaczenia normę zawartą w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego zdanie pierwsze, a w praktyce będzie prowadziło do manipulacji przy wytyczaniu granic okręgów wyborczych. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęty uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, podział gminy na okręgi wyborcze był niezgodny z prawem, gdyż niedopuszczalne było utworzenie okręgu wyborczego obejmującego część sołectwa [...] i całe sołectwo[...], w sytuacji, gdy nie było to konieczne (układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą ludności pozwalał na uniknięcie takiej sytuacji). Spowodowało to konieczność podjęcia określonych w Kodeksie wyborczym działań przez Komisarza Wyborczego w [...] i konieczność utrzymania przez Państwową Komisję Wyborczą postanowienia Komisarza z dnia [...] grudnia 2012 r. W świetle powyższych rozważań i analiz zasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną podziału gminy [...] na okręgi wyborcze w sposób, w jaki dokonano tego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., gdy w rzeczywistości treść art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego nie zezwala na dokonanie podziału gminy na okręgi w taki sposób. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji przepis art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego nie może mieć zastosowania do tworzenia okręgu wyborczego w sposób dowolny, a za taki należy uznać tworzenie okręgu wyborczego z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w Kodeksie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Podział jednostki pomocniczej dopuszczalny jest jedynie wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące jedynie obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej, bez jego łączenia z obszarem innej jednostki pomocniczej, czy też z częścią innej jednostki pomocniczej. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.