II SA/Wa 2214/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze 1. uchyla zaskarżoną uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej oraz utrzymane nią w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Państwowej Komisji Wyborczej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2012 r, Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie podziału gminy C. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. W treści uchwały dokonano podziału gminy na 15 okręgów, zaś numery i granice okręgów oraz liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych określono w załączniku nr 1 do tej uchwały. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] , Komisarz Wyborczy w K., na podstawie art. 17 § 2 oraz art. 420 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zwanej dalej "Kodeks wyborczy" lub k.w., po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie skargi J. K., B. L. oraz 18 innych wyborców Gminy C. na uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie podziału gminy C. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby wybieranych radnych wybieranych w każdym okręgu, stwierdził, że powyższa uchwała nie została podjęta w sposób zgodny z prawem i postanowił wezwać Radę Gminy C. do podjęcia nowej uchwały w sposób zgodny z prawem w terminie do dnia 30 listopada 2012 r., pod rygorem zastępczego – w razie bezskutecznego upływu terminu – dokonania podziału na okręgi w trybie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego i powiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej. W uzasadnieniu Komisarz wskazał, że w wyniku dokonanego podziału wstępnego ustalonego wg jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy (na dzień 30 września 2012 r. – 13.665 mieszkańców) przez liczbę radnych wybieranych do Rady Gminy C. (15 radnych), a następnie przez podzielnie liczby mieszkańców w każdym sołectwie przez jednolitą normę przedstawicielstwa, ustalono, że sołectwom C., K., R. i W. wstępnie przysługują odpowiednio 2, 2, 3 i 2 mandaty, sołectwom P. i C. wstępnie przysługuje po 1 mandacie, natomiast sołectwu K. mandat samodzielnie nie przysługuje. W wyniku przyłączenia sołectwa K., któremu mandat samodzielnie nie przysługuje, do sąsiadującego z nim sołectwa P. oraz podziału każdego z sołectw C., K., R. i W. na dwa okręgi, otrzymano łącznie szesnaście okręgów jednomandatowych, a więc o jeden mandat więcej, niż należnych Radzie Gminy C. piętnastu mandatów- na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W związku z otrzymaniem mandatu nadwyżkowego zastosowano odpowiednio art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego i stwierdzono, że okręgiem wyborczym, w którym norma przedstawicielska jest najmniejsza, jest okręg obejmujący sołectwo C. i to temu sołectwu odjęto mandat i przyłączono do okręgu nr 12, będącego częścią sąsiadującego sołectwa R. Dalej wskazano, że skarżona uchwała naruszyła pkt 9 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, zakazującej, co do zasady, tworzenia okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, a także że naruszeniem jest połączenie w okręg wyborczy sołectwa C. i części sołectwa R. Zdaniem Komisarza w Gminie C. układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców sołectw leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że pozwala na utworzenie okręgów wyborczych składających się z graniczących ze sobą sołectw. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Komisarz Wyborczy w K., na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego stwierdził, iż w terminie do dnia 30 listopada 2012 r., określonym postanowieniem Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r., wzywającym Radę Gminy C. do podjęcia nowej uchwały w sposób zgodny z prawem, Rada Gminy C. nie dokonała nowego, zgodnego z prawem, podziału na okręgi wyborcze oraz dokonał podziału Gminy C. na piętnaście okręgów wyborczych, w których wybieranych będzie piętnastu radnych Gminy C. i określił numery, granice oraz liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych w załączniku do niniejszego postanowienia oraz postanowił o powiadomieniu Państwowej Komisji Wyborczej o dokonanym podziale. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że konieczność dokonania nowego podziału gminy na okręgi wyborcze Komisarz Wyborczy uzasadnił w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r., zaś w związku z tym, że do dnia [...] listopada 2012 r. Rada Gminy C. nie dokonała nowego podziału, Komisarz Wyborczy dokonał podziału tej Gminy. Od powyższego postanowienia odwołania wnieśli Rada Gminy C. oraz 42 wyborców – mieszkańców sołectwa N. w gminie C. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. na skutek odwołań od postanowienia Komisarza Wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza postanowiła utrzymać w mocy zakwestionowane postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu przyjęto, że w gminie C. wybieranych będzie piętnastu radnych, zatem stosownie do treści art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego gmina powinna zostać podzielona na piętnaście jednomandatowych okręgów wyborczych. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała na przepis art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego oraz na wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiące załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. (M.P. z 2012 r., poz. 354) i podniosła, że co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych. W gminie C. należy utworzyć piętnaście okręgów wyborczych, zatem należało odjąć mandat nadwyżkowy w trybie określonym w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego, tj. w okręgu wyborczym, w którym norma przedstawicielstwa jest najmniejsza. Okręgiem tym jest sołectwo C., które graniczy na obszarze tej gminy z sołectwami R., P. i N. Sołectwo R. zostało podzielone na trzy okręgi wyborcze. Zatem utworzenie okręgu wyborczego z części tego sołectwa i sołectwa C. byłoby dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby nie można było utworzyć okręgu wyborczego z całym sołectwem graniczącym z sołectwem C. Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej utworzenie okręgu wyborczego obejmującego sołectwa C. i P. jest niemożliwe, gdyż współczynnik służący, zgodnie z art. 19 § 2 pkt 1 ww. ustawy, do ustalenia liczby mandatów w takim okręgu wyborczym wynosiłby 1,77, nie prowadziłoby to zatem do objęcia mandatu nadwyżkowego. Natomiast zgodne z prawem było utworzenie okręgu wyborczego obejmującego część sołectwa R. i część sołectwa C. (współczynnik mandatowości 1,44). W tej sytuacji, zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej, podział dokonany przez Komisarza Wyborczego w K. spełnia wymogi Kodeksu wyborczego, natomiast niedopuszczalne było, jak zrobiła to Rada Gminy C., utworzenie okręgu wyborczego obejmującego część sołectwa R. i sołectwo C. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina C. Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie art. 17 § 2 i art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na nieuzasadnionym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podziału na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie podziału na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, mimo iż podział ten był zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego oraz dokonaniu podziału gminy C. na okręgi wyborcze z naruszeniem zasady jednolitej normy przedstawicielstwa i ustalenia takiego podziału, który prowadzi do przyjęcia nieproporcjonalnie dużego wskaźnika 1309 mieszkańców na jeden mandat dla okręgu utworzonego z sołectw C. i N., co stanowi 1,44 jednolitej normy przedstawicielstwa oraz prowadzi do utworzenia okręgu wyborczego składającego się z sołectw w żaden sposób ze sobą niepowiązanych (nawet komunikacyjnie). Wskazując na powyższe, Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającego ją postanowienia Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podniosła, że zaskarżony akt nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", a sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 428/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy C. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odwołań od postanowienia Komisarza Wyborczego dotyczącego podziału gminy na okręgi wyborcze. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarga Gminy C. jest niedopuszczalna, albowiem przepis art. 420 Kodeksu wyborczego wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze i wskazuje, że od orzeczeń Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje żaden środek prawny, a więc i skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., winna zostać odrzucona. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła Gmina C., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 420 § 2 i art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego polegające na odrzuceniu skargi, mimo iż sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem jest sprawą legalności aktu nadzoru nad działalnością gminy, 2) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącej prawa do sądowej ochrony jej samodzielności przed nielegalną ingerencją nadzorczą i zamknięcie drogi do sądowoadministracyjnej kontroli aktów nadzoru wydanych przez organy administracyjne, 3) art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. poprzez pozbawienie społeczności lokalnej prawa do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji i w prawie wewnętrznym, 4) art. 2 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącej Gminie prawa do sądowej ochrony jej samodzielności przez nielegalną ingerencją nadzorczą i zamknięcie drogi sądowoadministracyjnej kontroli aktów nadzoru wydanych przez organy administracyjne, 5) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia. W uzasadnieniu Gmina C. przytoczyła argumenty na poparcie zasadności zajętego stanowiska. Zdaniem skarżącej Gminy argumentacja Sądu nie wychodzi praktycznie poza błędną wykładnię przepisu art. 420 § 2 zd. 2 Kodeksu wyborczego. Gmina wskazała bowiem, że z treści tego przepisu nijak nie da się wywieść, że orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej jest ostateczne. Zresztą, to że akt ten jest ostateczny, nie ma znaczenia dla niedopuszczalności jego sądowoadministracyjnej kontroli, bowiem ostateczność decyzji czy postanowienia kontrolę tę umożliwia. Po wtóre Gmina wskazała, że żadna deklaracja ustawodawcy zwykłego nie jest w stanie wyłączyć sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowanej w art. 165 Konstytucji RP. Nadto podano, że Sąd, podobnie jak każdy organ, ma obowiązek dokonywania wykładni przepisów w sposób, który nie prowadzi do naruszenia norm konstytucyjnych. Zdaniem Gminy Sąd pierwszej instancji obowiązkowi temu uchybił w sposób rażący, bo nie dość, że normie prawnej nadał treść jednoznacznie sprzeczną z normą konstytucyjną, to jeszcze nie odniósł się do podnoszonych w skardze w tym zakresie twierdzeń. Dalej Gmina podniosła, że uzasadnienie orzeczenia Sądu nie spełnia warunków wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem nie odnosi się w ogóle do argumentacji skargi i odpowiedzi na skargę, zaś w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprowadza się do jednego zdania "z powyższych przepisów wynika ...". Tymczasem, zdaniem Gminy, z przepisów tych nie wynika to, co twierdzi Sąd. Nadto w uzasadnieniu Sąd powołał się na orzeczenia, z których żadne nie odnosi się do skargi na tego typu uchwałę jak w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem Gminy, argumenty przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji wynikają również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012r., sygn. akt K 14/12, w którym Trybunał orzekł, że art. 218 § 2 zd. 2 Kodeksu wyborczego, w zakresie postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach, o których mowa w art. 215 § 4 tej ustawy, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz w zw. z art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nadto Gmina wskazała, że – jak wynika z tego orzeczenia – ustawa nie może wyłączać konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w zakresie dotyczącym konstytucyjnego prawa wybieralności, tzn. w zakresie w którym zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji niedopuszczalne jest wyłączenie drogi sądowej. Wprawdzie w sprawie tej Trybunał związany był zakresem zaskarżenia i wskazanymi wzorcami kontroli, ale nie zmienia to faktu, iż konstytucyjna ochrona prawa do sądu, a w tym przypadku sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, wyklucza takie rozumieniu przepisu tożsamego z przepisem art. 420 § 2 zd. 2 Kodeksu wyborczego. Trybunał wszak stwierdził niekonstytucyjność zdania "od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny". Różnica dotyczy wyłącznie nazwy aktu administracyjnego. Nadto zaznaczono, że w przypadku jednostki samorządu terytorialnego samodzielną podstawą prawa do sądu jest art. 165 ust. 2 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2421/13, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące tego, czy przepis art. 17 § 1 i 2 w zw. z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim powierza właściwemu komisarzowi wyborczemu wydanie postanowienia o podziale gminy na okręgi wyborcze – jest zgodny z art. 94 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 2 oraz art. 171 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz tego czy przepis art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie w jakim wyłącza przysługiwanie środka prawnego od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 w zw. z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (wyrok opubl. w dniu 16 sierpnia 2016 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 1232). W wyniku tego orzeczenia doszło zatem do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. W motywach tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w jego ocenie możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu. Uniemożliwia bowiem ocenienie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Dochodzi zatem w takiej sytuacji do naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nadto Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko (patrz pkt 7 uzasadnienia – przypomnienie Sądu) sprowadzające się do twierdzenia, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawach z art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego. Po podjęciu zawieszonego postępowania sygn. akt II OSK 2421/13, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 29 września 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1110/16 postanowienie uchylające ww. zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 428/13. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyczyną odrzucenia skargi Gminy C. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odwołań od postanowienia Komisarza Wyborczego dotyczącego podziału gminy na okręgi wyborcze było stwierdzenie, iż skarga ta jest niedopuszczalna, a to z tego powodu, że orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek prawny, w tym również skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało wywiedzione przez Sąd z treści art. 420 Kodeksu wyborczego. Pogląd ten został zakwestionowany zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 420 § 2 i art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zarzutem naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Ww. podstawy okazały się uzasadnione. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 420 Kodeksu wyborczego brzmiał: "na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy" (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny" (§ 2). Jednakże w stosunku do daty orzekania przez Sąd pierwszej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego dotycząca bezpośrednio przedmiotu sprawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14. Wobec usunięcia normy zdania drugiego § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego brak jest podstaw, w ocenie NSA, do podzielenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w sprawach jak poddana kontroli tego Sądu istnieje przepis szczególny, który wyłączałby właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Z tego względu przepis art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania, a zatem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi musiało zostać uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w świetle art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy. W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu tworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa okręgi wyborcze lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w mieście na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 10. W miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (zob. art. 417 k.w.). Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji. Przesłanki takich zmian są określone w art. 421 § 1 k.w.: jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (art. 421 § 1 k.w.). Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej za pomocą podzielenia liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2 k.w., mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w wypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2 k.w., dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (zob. art. 419 § 2 k.w.). Jak wynika z akt sprawy według stanu na dzień 30 września 2012 r. gmina C. liczyła 13666 mieszkańców. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w skład rady gminy w gminach do 20.000 mieszkańców wchodzą radni w liczbie piętnastu. W gminie C. wybieranych zatem było 15 radnych. Stosownie do art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego gmina C. powinna zostać podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego okręgiem wyborczym w gminach na terenach wiejskich jest jednostka pomocnicza gminy, tj. sołectwo. W gminie C. w roku 2012 było 12 sołectw. W gminie C. dokonano podzielenia liczby mieszkańców w każdym sołectwie przez jednolitą normę przedstawicielstwa i w wyniku tego ustalono, że sołectwom: P., Z, R., N., P., D., C. wstępnie przysługuje po 1 mandacie. Sołectwom C., K. i W. przysługują po 2 mandaty, a sołectwu R. 3 mandaty. Sołectwu K. nie przysługuje żaden mandat, gdyż ułamek, jaki wyniknął z zastosowania normy przedstawicielstwa był niższy niż ½ i wynosił 0,44. Sołectwo K., któremu mandat samodzielnie nie przysługuje zostało przyłączone do sąsiadującego z nim sołectwa P. W wyniku przedstawionych działań otrzymano łącznie 16 okręgów jednomandatowych, a więc o jeden mandat więcej niż to wynika z art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z wystąpieniem mandatu nadwyżkowego należało zastosować art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Powyżej opisane ustalenia nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Przedmiotem sporu jest natomiast zastosowanie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego i otrzymany w wyniku tego rezultat. Gmina C. twierdzi bowiem, że mandat nadwyżkowy z sołectwa C. (wskaźnik normy przedstawicielstwa wyniósł w tym sołectwie 0,55 i był najniższy po wyeliminowaniu sołectwa K.) winien być przyłączony do części sołectwa R., organy zaś stoją na stanowisku, iż okręg obejmujący sołectwo C. winien być przyłączony do sąsiadującego z nim sołectwa N. (okręg wyborczy 12). Skarżąca gmina uważa, iż za przyłączeniem okręgu obejmującego sołectwo C. do części sołectwa R. (w którym utworzono trzy okręgi wyborcze) przemawiają względy natury demograficznej, układ przestrzenny gminy, spójność terytorialna obszaru tworzącego ten okręg, spójność w zakresie infrastruktury komunalnej i drogowej, spójność społeczna wynikająca z granic obwodu szkolnego w szkole podstawowej i w gimnazjum, wspólna parafia i ośrodek zdrowia. Organy stoją zaś na stanowisku, iż podział taki jest niezgodny z punktem 9 wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały z dnia 7 maja 2012 r. (M. P. z 2012 r., poz. 354), który stanowi, iż co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych, jednostki pomocniczej gminy i części miasta, jednakże jeżeli układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że nie pozwala na utworzenie okręgów składających się z graniczących ze sobą jednostek pomocniczych, wówczas możliwe jest odstąpienie od tych zasad; podobne odstępstwa od zasad tworzenia okręgów wyborczych dopuszczalne są również w przypadku miast podzielonych na jednostki pomocnicze. Rozpatrując przedstawioną powyżej kwestię, Sąd Wojewódzki dostrzega, iż algorytm, jaki ustanawia jednolita norma przedstawicielstwa, pozostawia pole uznaniowości dla rady lub komisarza. Wprawdzie – zgodnie z art. 419 § 2 k.w. – podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery (oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu) ustala rada na wniosek wójta według jednolitej normy przedstawicielstwa (obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady), to jednak ustawa nakazuje ustalanie jej przy uwzględnieniu przesłanek art. 417 k.w. i zasad z punktu 1 i 2 § 2 art. 419 k.w. Z art. 417 § 2 k.w. wynika w szczególności, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy, a jednostki pomocnicze łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgi wyborcze, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Decyzja o ewentualnym połączeniu lub podzieleniu konkretnych sołectw na dwa okręgi lub więcej okręgów, może rodzić uznaniowość rady gminy lub komisarza wyborczego (w sytuacji gdy ten działa w trybie art. 17 § 2 k.w.). Decyzja o połączeniu lub podzieleniu konkretnych sołectw jest wrażliwym momentem ustalania kształtu okręgów. Można łączyć sołectwa bardziej oddalone lub innym razem sąsiadujące ze sobą. Punkt 9 wytycznych PKW stanowi w tym zakresie tyle, że co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny "podział gminy na okręgi wyborcze jest sprawą istotną z punktu widzenia praw obywateli. Dlatego możliwość arbitralności w tym zakresie rady gminy czy organu wyborczego winna być maksymalnie zawężona. W rozpatrywanej sprawie, na gruncie tych samych przepisów, przyjęto dwa sposoby podziału gminy na okręgi. Rada gminy i mieszkańcy z jednej strony, a z drugiej – Komisarz Wyborczy stali na stanowisku, że zarówno podział dokonany uchwałą rady gminy, jak i przez Komisarza, odzwierciedla jednolitą normę przedstawicielstwa. W praktyce może być tak, że stosowanie "inżynierii wyborczej" (...) może mieć miejsce bardziej po stronie gminy niźli Komisarza Wyborczego. Określona samodzielność komisarza wyborczego wynikająca z art. 17 § 2 k.w. w zakresie decydowania o podziale na okręgi, nie jest wadą przyjętego rozwiązania. Rola komisarza jest wówczas podstawowa. Komisarz może niwelować błędy arbitralności gminy, ale działa na terenie całego województwa lub jego części. Stąd jego rozstrzygnięcia muszą podlegać kontroli sądowej.". Przepisy, których naruszenie organy zarzucają skarżącej gminie C. to wspomniany powyżej art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego oraz punkt 9 wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały z dnia 7 maja 2012 r. W tym miejscu celowym jest określenie charakteru prawnego tego ostatniego aktu normatywnego z uwagi na wzorce kontroli sądowej określone art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 87 Konstytucji wyznacza katalog aktów normatywnych, w których mogą zostać zawarte normy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z tym przepisem, do aktów prawa powszechnie obowiązującego zaliczają się: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2 ). Doniosłość regulacji zawartej w art. 87 Konstytucji przejawia się w dwóch aspektach. Po pierwsze, z art. 87 Konstytucji wynika, że ustrojodawca nadał systemowi źródeł prawa obowiązującemu w Polsce dualistyczny charakter, wyróżniając z jednej strony kategorię (podsystem) aktów prawa powszechnie obowiązującego, z drugiej zaś kategorię (podsystem) aktów prawa wewnętrznego. Najważniejsza różnica między tymi kategoriami dotyczy zakresu obowiązywania danego aktu – regulują one sytuację prawną wszystkich podmiotów znajdujących się w zasięgu obowiązywania polskiego systemu prawnego (akty powszechnie obowiązujące) bądź też tylko podmiotów znajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej w stosunku do organu wydającego dany akt (akty prawa wewnętrznego – por. art. 93 ust. 1 Konstytucji). Po drugie, aktom powszechnie obowiązującym ustrojodawca nadał, z punktu widzenia przepisów ustawy zasadniczej, charakter katalogu zamkniętego. Zamknięcie w płaszczyźnie podmiotowej wyraża się w tym, że akty prawa powszechnie obowiązującego mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w Konstytucji. Zamknięcie w płaszczyźnie przedmiotowej oznacza zaś, że prawo powszechnie obowiązujące może być stanowione wyłącznie w formach (aktach) wymienionych enumeratywnie w Konstytucji (por. art. 87, art. 91 ust. 3 oraz art. 234 Konstytucji). Wspomniane wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej należy zaliczyć do aktów prawa wewnętrznego (tak: A. Kisielewicz "Komentarz do art. 161 – Kodeksu wyborczego, stan prawny 30.04.2014 r., LexOmega, teza 1). Oznacza to, że w odniesieniu do nich znajduje zastosowanie art. 93 Konstytucji, w którym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zawarta została charakterystyka wszelkich źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego, a nie wyłącznie tych aktów, które zostały w wymienionym przepisie wymienione expressis verbis (por. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98). Wyznaczenie okręgów wyborczych w gminach można uznać za element "przeprowadzania" wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji materia ta wymaga regulacji ustawowej, co, zdaniem Sądu, należy odczytywać jako wymóg uregulowania jej w aktach prawa powszechnie obowiązującego o mocy równej ustawie albo wydanych na podstawie ustawy. Z przywołanego przepisu nie należy jednak wywodzić, że wszelkie aspekty "przeprowadzania" wyborów organów stanowiących, np. zakreślenie granic okręgów wyborczych we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego, winno nastąpić wprost w ustawie. Zdaniem Sądu w analizowanym zakresie wystarczające jest wprowadzenie na poziomie ustawowym szczegółowych wytycznych odnoszących się do wyznaczenia okręgów wyborczych, zaś samo wyznaczenie może następować w drodze aktów prawa miejscowego. Wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zatem stanowić wzorca kontroli sądowej, nawet gdyby pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli Sądu interpretować w ujęciu szerokim (zob. J. Jagielski "Kontrola administracji publicznej", Warszawa 2007, s. 48 i n.), a mianowicie przyjmując, iż podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność tego aktu z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1661/11, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wytyczne i wyjaśnienia PKW, chociaż wydane w oparciu o art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, regulują materię, która wymaga regulacji ustawowej, jak powyżej wykazano. Dlatego też wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowić będą przepisy ustawy – Kodeks wyborczy, z pominięciem owych wytycznych i wyjaśnień. W ocenie Sądu z przepisów tej ustawy, a w szczególności z art. 417, art. 418, art. 419, nie wynika, by ustawodawca wprowadził zasadę, iż nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Zasady tej nie można również wyprowadzić z przepisów ustawy – Kodeks wyborczy w drodze zabiegów interpretacyjnych, podczas których koniecznym jest branie pod uwagę – zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP – zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te wskazują jedynie na obowiązek łączenia jednostek pomocniczych lub ich podziału, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Dlatego też brak było, zdaniem Sądu, w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy do kwestionowania podziału gminy C. na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i dokonywania nowego podziału tej gminy na okręgi wyborcze mocą postanowienia Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymanego w mocy zaskarżoną uchwałą PKW. Podział na okręgi wyborcze dokonany wspomnianą uchwałą Rady Gminy C. przeprowadzono bowiem z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa. Uznając, że zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Wyborczej i postanowienie Komisarza Wyborczego w K. należy zaliczyć do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zastosował przepis art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.