II GSK 1661/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 664/11 w sprawie ze skargi K. Spółka z o.o. w P. na ocenę wniosku Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz K. sp. z o.o. w P. kwotę 120 (stu dwudziestu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 20 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 1661/11 w sprawie ze skargi K. sp. z o. o. w P. na ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania protestu w sprawie wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 uwzględnił skargę stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Zarząd Województwa [...] pismem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], pozostawił bez rozpoznania protest K. Sp. z o.o. (skarżąca) w P. z 10 lutego 2011 r. na informację [...] Centrum Przedsiębiorczości z [...] stycznia 2011 r. o umieszczeniu na liście rezerwowej pod nr 41 wniosku pomocowego nr [...] o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, który to wniosek został złożony w ramach konkursu nr [...]. Za podstawę prawną Instytucja Zarządzająca powołała art. 30b ust. 5 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Instytucja rozpoznająca protest wskazała (w zakresie każdego z zakwestionowanych w proteście kryteriów ocen), iż wnioskodawca nie wskazał błędów o charakterze formalnym i nie podał argumentów wskazujących, że ocena przedmiotowego projektu w ramach zaskarżonych kryteriów została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. Instytucja wskazała nadto, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie dotyczącym umieszczenia na liście rankingowej oraz na liście rezerwowej przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania błędów formalnych, których wystąpienie umożliwia złożenie środka odwoławczego. Zdaniem Instytucji wskazane przez Wnioskodawcę w przedmiotowym proteście "błędy" w żadnym stopniu nie wpisują się w katalog błędów o charakterze formalnym, o których mowa w § 5 pkt 4 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] (zwanego dalej Regulaminem konkursu), których to wystąpienie umożliwia złożenie środka odwoławczego a wobec tego, w ocenie Instytucji, brak jest podstaw do uznania, że ocena projektu została w ramach zaskarżonych kryteriów przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. W oparciu o powyższą argumentację Instytucja pozostawiła protest bez rozpatrzenia, albowiem wnioskodawca nie postąpił zgodnie z pouczeniem przedstawionym w piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r. i nie wykazał błędów o charakterze formalnym w ocenie przeprowadzonej przez ekspertów. Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości wnosząc o: - uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że rozstrzygnięcie protestu wydane w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez Instytucję Zarządzającą pozostawiające bez rozpoznania wniesiony protest narusza prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, - uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu w zakresie kryteriów: a) zasadniczego podstawowego (punktowanego) nr 1: Stopień gotowości organizacyjno - instytucjonalnej wnioskodawcy, b) zasadniczego specyficznego (punktowanego) nr 1: Zgodność projektu ze zdefiniowanymi potrzebami: - realizacja projektu wynika z analizy sytuacji konkurencyjnej wnioskodawcy i jest odpowiedzią na jego potrzeby, - w jakim stopniu projekt uzasadnia potrzebę wsparcia, c) zasadniczego specyficznego (punktowanego) nr 2: Wpływ projektu na rozwój turystyki w regionie, d) zasadniczego specyficznego (punktowanego) nr 3: Gwarancja realizacji projektu na podstawie źródeł jego finansowania, e) Kryterium zasadnicze specyficzne (punktowane) nr 6: Wpływ projektu na polityki horyzontalne została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, - przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z: a) dokumentacji załączonej do skargi, b) dokumentów dotyczących wniosku zgromadzonych przez Instytucje, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu protestu przez Instytucję Zarządzającą oraz rozstrzygnięciu [...] Centrum Przedsiębiorczości i ocenie Ekspertów dotyczącej kwestionowanych kryteriów, strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności: - art. 30b ust. 1, 2 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 2 w/w ustawy i art. 78 ust. 1 Konstytucji RP jak też pkt. 4.3.3 Podręcznika Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 - wersja trzynasta oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...], poprzez bezpodstawne pozostawienie protestu bez rozpoznania w zakresie oceny merytorycznej kwestionowanych kryteriów, - zapisów Podręcznika Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 - wersja trzynasta (załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku) zawartych w pkt. 3. Nabór, ocena i wybór projektów do dofinansowania, ppkt. 3.1 Opis trybu realizacji procesu naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym pod pozycją Sposób przeprowadzania oceny merytoryczno - technicznej wniosków oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] i Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów poprzez brak wymaganego uzasadnienia przez Eksperta przyznanych punktów w ramach kwestionowanych kryteriów, - art. 26 ust. 2 i art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie oceny kwestionowanych kryteriów z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu wszystkich kategorii beneficjentów, - art. 26 ust. 2 ustawy i art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zapisów Przewodnika po kryteriach wyboru projektu, Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 w ramach poddziałania 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa część B Kryteria merytoryczno - techniczne, Kryteria zasadnicze podstawowe (punktowane) kryterium nr 1 oraz Kryteria zasadnicze specyficzne (punktowane) kryterium nr 1, nr 2, nr 3 i nr 6 poprzez dokonanie przez ekspertów wadliwej oceny w aspekcie wskazanego we wniosku stanu faktycznego podlegającego ocenie i przewidzianych przesłanek dokonania tej oceny przez co dokonana ocena nie może być uznana za rzetelną, wszechstronną i bezstronną. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko Instytucji zawarte w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania wyłącznie z tego względu, że we wniesionym proteście nie wskazano błędów o charakterze formalnym, o których mowa w § 5 pkt 4 Regulaminu konkursu, zostało sformułowane z naruszeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć pojęcie "negatywnej oceny projektu", o którym mowa w art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. WSA przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jako przykład negatywnej oceny projektu Sąd wskazał sytuację, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach danego konkursu i został umieszczony na tzw. liście rezerwowej. O negatywnym charakterze oceny projektu – zdaniem WSA – przesądza negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy, skoro bowiem celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych, to w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Sąd I instancji takiego rozumienia negatywnej oceny upatruje także w treści art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, w ocenie Sądu, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Sąd podniósł, że skarżącą poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 24.25 punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, został umieszczony na liście rezerwowej pod nr 41. Realizacja projektu została uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Oczywistą jest rzeczą, że dla Spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać maksymalną liczbę punktów, a nadto wskazuje, że ocena wniosku przez ekspertów była błędna, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego. Sąd przypomniał, że informacja o ocenie podlega weryfikacji poprzez możliwość wniesienia protestu od jej wyniku, ale także jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – skarżąca zasadnie oczekiwała, że konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając naruszenie: - art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uwzględnienie skargi podlegającej odrzuceniu, z uwagi na brak wyczerpania środków odwołania, - art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako: p.p.s.a. poprzez brak wskazania, która norma powszechnie obowiązującego prawa została naruszona przez działanie Instytucji Zarządzającej, - art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zakwestionowanie prawa instytucji zarządzającej do samodzielnego określenia systemu realizacji programu oraz przyjęcie, że sądowi administracyjnemu przysługuje prawo zmiany określonych przez tą instytucję zapisów systemu realizacji programu operacyjnego, - art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że kognicja sądu administracyjnego pozwala na kontrolę instytucji zarządzającej w szerszym zakresie niż aspekt legalności. Wobec powyższych zarzutów wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G., a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną Instytucja Zarządzająca podniosła, że prawo do wniesienia protestu przysługuje wnioskodawcy w sytuacji, kiedy projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej lub kiedy projekt otrzymał pozytywną ocenę merytoryczno techniczną, jednak podczas przeprowadzonej oceny wystąpiły błędy o charakterze formalnym. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że kategorie błędów formalnych, uprawniających do wniesienia protestu zostały szczegółowo wskazane w pkt 4.2 Podręcznika procedur i dodatkowo powtórzone w regulaminie konkursu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie wskazała żadnych błędów formalnych, w rozumieniu postanowień systemu realizacji RPO WSL, wobec czego protest został zasadnie pozostawiony bez rozpoznania. Na poparcie swoich twierdzeń, zgodnie z którymi instytucja zarządzająca ma prawo do ustalania wymagań formalnych lub merytorycznych przewidzianych w danym programie, jak również, że informacja o pozytywnej ocenie projektu, ze wskazaniem na umieszczenie tego projektu na liście rezerwowej nie stanowi informacji negatywnej Instytucja Zarządzająca wskazała stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. K. sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawarto w niej uzasadnionych podstaw. Nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia przez zaskarżony wyrok WSA art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uwzględnienie skargi podlegającej odrzuceniu, z uwagi na brak wyczerpania środków odwołania. Otóż zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przesłanka wyczerpania środków odwoławczych została w niniejszej sprawie spełniona. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. instytucja zarządzająca pozostawiła protest z dnia 10 lutego 2011 r. bez rozpatrzenia, powołując się na art. 30b ust. 1 ustawy. Protest ten został jednak wniesiony, czyli strona wypełniła ciążący na niej obowiązek wyczerpania procedury odwoławczej w szczególnym administracyjnym toku instancji określonym w ustawie o zasadach polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30a ust. 2 ustawy system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Oznacza to, że ustawodawca nawiązuje w tym przepisie do konstytucyjnej zasady prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Z art. 78 Konstytucji RP wynika postulat takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby, w miarę możliwości, przewidziane w nim było prawo strony do uruchomienia procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ pierwszej instancji. Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje zatem obywatelom podmiotowe prawo do zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji w postępowaniu przed organami administracji publicznej i dotyczącego wolności i praw obywatelskich - a za takie działania należy uznać negatywną ocenę projektu wnioskodawcy. Jednakże pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 30b ust. 5 ustawy) w niniejszej sprawie nie może być traktowane tylko jako formalne rozstrzygnięcie w sprawie pisma złożonego przez stronę postępowania i zawierającego środek odwoławczy, jakim jest protest. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA pozostawienie w takiej sytuacji protestu bez rozpatrzenia - może być potraktowane jako negatywny wynik procedury odwoławczej - i jako takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy (zob. m. in. postanowienia NSA: z dnia 4.03.2010 r., sygn. akt II GSK 248/10 oraz z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10). Czym innym jest bowiem negatywna ocena projektu, która jest przedmiotem środka odwoławczego, a którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 30b ust. 1, a czym innym negatywny wynik postępowania odwoławczego, którym posługuje się ustawodawca w art. 30c ust. 1, i - co należy podkreślić - który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Negatywny wynik postępowania odwoławczego jest pojęciem stosunkowo szerokim i zawiera w sobie zarówno negatywną ocenę projektu jak również pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżenie negatywnego wyniku postępowania odwoławczego umożliwia zatem poddanie sądowej kontroli zarówno negatywnej oceny projektu jak również pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, która norma powszechnie obowiązującego prawa została naruszona przez działanie Instytucji Zarządzającej. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na wadliwą interpretację art. 30a ust. 1, art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju, dokonaną przez instytucję zarządzającą. Tym samym Sąd pierwszej instancji wykazał naruszenie wskazanych wyżej regulacji prawa przez instytucję zarządzającą. Dokonując wykładni wskazanych regulacji Sąd odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W żadnej mierze nie oznacza to jednak, że naruszono postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać także należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie i w ten sposób uniemożliwiona jest jego kontrola instancyjna. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W szczególności nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w uzasadnieniu wyroku brak jest uzasadnienia zarzutu niezgodności z prawem zapisów Podręcznika Procedur w zakresie ustalonej procedury odwoławczej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, przeprowadzając analizę właściwych przepisów ustawy o zasadach polityki rozwoju, do których to przepisów dostosowany przecież powinien być Podręcznik Procedur w zakresie procedury odwoławczej, formułując ostatecznie stanowisko o przyczynach niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Niezasadne są wreszcie zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zakwestionowanie prawa instytucji zarządzającej do samodzielnego określenia systemu realizacji programu oraz przyjęcie, że sądowi administracyjnemu przysługuje prawo zmiany określonych przez tą instytucję zapisów systemu realizacji programu operacyjnego oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że kognicja sądu administracyjnego pozwala na kontrolę instytucji zarządzającej w szerszym zakresie niż aspekt legalności. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianego aktu prawnego, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej w takiej sytuacji, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli sądu należy interpretować w ujęciu szerokim (zob. też J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 48 i n.). Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Należy jednak szczególnie podkreślić to - czego niestety nie dostrzega autor skargi kasacyjnej - iż sąd administracyjny nie jest jednak związany aktami prawa innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji RP. O ile zaś nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej. Takie działanie sądu administracyjnego w żadnej mierze nie oznacza rozszerzenia kognicji tego sądu i nie prowadzi do kontroli instytucji zarządzającej w szerszym zakresie niż aspekt legalności. W sprawie niniejszej sądowa kontrola pozostawienia przez instytucję zarządzającą sprzeciwu bez rozpoznania musiała więc być dokonywana w pierwszej kolejności pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o zasadach polityki rozwoju. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zatem zmiany zapisów systemu realizacji programu operacyjnego, ale raczej dokonał ich wykładni "w zgodzie" z konstytucyjną zasadą zaskarżalności każdego orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. W związku z powyższym pozostawienie przez instytucję zarządzającą bez rozpoznania protestu Spółki, której projekt został umieszczony na liście rezerwowej, ze względu na to, że w proteście nie wskazano na błędy o charakterze formalnym, podlegało kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny i skarga z tego powodu nie mogła podlegać odrzuceniu. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy jednak zwrócić uwagę na to, że rozstrzygnięcie instytucji zarządzającej, w którym pozostawiono protest bez rozpatrzenia, zostało potraktowane przez sąd pierwszej instancji jako rozstrzygnięcie wyłącznie o charakterze procesowym. W tym miejscu zasadne jest jednak zwrócenie uwagi na to, że jeżeli przyjmiemy, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia zaliczyć należy do katalogu negatywnych wyników procedury odwoławczej, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia nie stoi na przeszkodzie skontrolowaniu przez sąd administracyjny oceny projektu dokonanej w "pierwszej instancji". Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu powinna być, co do zasady, ocena projektu, także wówczas, gdy w następstwie pozostawienia protestu bez rozparzenia instytucja zarządzająca nie dokonuje oceny merytorycznej i pozostawia taki protest bez rozpatrzenia. Dlatego też nie sposób zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który przedmiot zaskarżenia określił w istocie formalnie, a mianowicie jako pozostawienie bez rozpoznania protestu w sprawie wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi i w konsekwencji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia kontroli wyłącznie tego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny uwzględnił skargę. Zatem Sąd ten winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a., czego jednak nie dokonano. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć bowiem w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52—55, art. 61 § 3—6, art. 115—122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Art. 135 p.p.s.a. reguluje zagadnienie "głębokości" orzekania sądu administracyjnego. Wskazuje się, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie pozostanie żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem (Zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Sąd został wyposażony w uprawnienie do pozbawienia bytu prawnego wszystkich takich aktów i czynności podejmowanych w granicach danej sprawy. W przeciwnym razie sąd pozostawałby bezsilny wobec naruszeń prawa stwierdzonych w toku rozpoznania skargi, zaś po kontroli sądu pozostawałyby w obrocie prawnym czynności i akty niezgodne z prawem (Zob. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Zastosowanie art. 135 p.p.s.a., jak to wskazano w doktrynie, porządkuje stan prawny sprawy i przesądza o działaniach zmierzających do jej załatwienia, zwiększając jednocześnie skuteczność przeprowadzonej kontroli. (Zob. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, Nr 4, s. 40). Sprawę administracyjną kształtuje przepis prawa administracyjnego. Zatem czynności i akty podejmowane w toku tej samej konkretnej procedury konkursowej dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Art. 135 p.p.s.a. umożliwia natomiast dokonanie – na przykładzie niniejszej sprawy – kontroli merytorycznej nie tylko informacji o pozostawieniu bez rozpoznania protestu strony, ale również oceny projektu dokonanej przez instytucję zarządzającą w "pierwszej instancji". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, czyli w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem aktu zaskarżonego. Wówczas dopiero sąd uzyskuje możność wymaganego w art. 135 p.p.s.a. sprawdzenia z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych (podjętych) w granicach sprawy (Zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazano, że niezbędność ta zachodzi, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wcześniejszym rozstrzygnięciem, które wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a treścią tego ostatniego, gdy również to podstawowe rozstrzygnięcie obarczone jest istotną wadą prawną (zob. E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02, OSP 2003, Nr 7-8, poz. 93). W odniesieniu do aktów (czynności) podjętych w sprawie wykazać należałoby natomiast na istnienie relacji pomiędzy tymi formami działania instytucji zarządzających, tj. pomiędzy informacją o umieszczeniu wniosku pomocowego na liście rezerwowej, a pozostawieniem protestu bez rozpoznania, z których wynika, że istotnie wpłynęły one na treść rozstrzygnięcia. Wskazuje się również, że wyeliminowanie z obrotu prawnego innych czynności (aktów) niż zaskarżona forma działania organu administracji wchodzi w grę wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (Zob. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, Nr 4, s. 39). Jeżeli zatem wadliwość zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia można powiązać z wadliwym rozstrzygnięciem podjętym w "pierwszej instancji", to wyeliminowanie z obrotu prawnego oceny projektu dokonanej w "pierwszej instancji" uznać należy za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy związanej z kontrolą rozstrzygnięcia podjętego w następstwie wystąpienia strony z protestem. Wskazane powyżej rozważania ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie tego Sądu. Z tych powodów oraz uwzględniając przedstawioną wcześniej argumentację wskazującą na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.