III AZP 1/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj. Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), H. Ciepła.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Eugeniusza D. na decyzję zastępcy dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 23 maja 1986 r. w przedmiocie sprzedaży garażu po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 grudnia 1986 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy właściciel lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, nabytego od Państwa na podstawie art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: z 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159 ze zm.) w domu wielomieszkaniowym, w którym w tym trybie zbyto dwa z sześciu znajdujących się w nim lokali mieszkalnych, może obecnie na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nabyć dodatkowo na własność garaż (jeden z siedmiu boksów garażowych) znajdujący się na tej samej co budynek nieruchomości, zajmowany przez inną osobę na mocy umowy najmu?"podjął następującą uchwałę:Właścicielowi lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym posiadającemu udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu nie przysługuje - na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - uprawnienie do nabycia garażu położonego na tym gruncie.Uzasadnienie faktycznePrzedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:Nieruchomość położona w G. przy ul. O. (...), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o powierzchni 880 m2 stanowi własność Państwa. Jest ona zabudowana domem wielomieszkaniowym w którym znajduje się 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Na nieruchomości tej znajdzie się także budynek z zespołem boksów garażowych. Są one zajmowane przez różne osoby fizyczne, nie będące mieszkańcami wspomnianego domu mieszkalnego, na podstawie umów najmu zawartych z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej w G., jako jednostką zarządzającą tą nieruchomością. Jeden z tych garaży zajmuje na podstawie takiej umowy Eugeniusz D., zamieszkały w G., przy ul. O. (...). Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 28 grudnia 1982 r., wydaną na podstawie art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), sprzedano na rzecz małżonków Walentyny i Stefana K. - jako odrębną nieruchomość - lokal mieszkalny nr (...), zajmowany przez nich w wymienionym domu wielomieszkaniowym. Jednocześnie oddano im w wieczyste użytkowanie 1/6 część nieruchomości, na której znajduje się ten dom, tj. 147 m2 z nie wydzielonej całości. Na tej podstawie pomiędzy Skarbem Państwa a małżonkami K. zawarta została w dniu 28 lutego 1983 r. umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, obejmująca sprzedaż opisanego lokalu i oddanie im w wieczyste użytkowanie 1/6 nie wydzieloną część nieruchomości gruntowej. W dniu 4 lipca 1984 r. małżonkowie K. wystąpili do Urzędu Miejskiego w G. o sprzedanie im dodatkowo jednego z garaży znajdujących się na wspomnianej nieruchomości, powołując się na swoje uprawnienia współużytkowników wieczystych do 1/6 części. Decyzją z dnia 20 marca 1986 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 21 i 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. zmienił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 28 grudnia 1982 r. w ten sposób, że poza opisanym w niej lokalem mieszkalnym sprzedał także na rzecz małżonków K. garaż zajmowany przez Eugeniusza D. na podstawie umowy najmu. Na skutek odwołania Eugeniusza D. wspomniana decyzja została utrzymana w mocy przez dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w G. decyzją z dnia 23 maja 1986 r. Organy administracji państwowej obu instancji stanęły na stanowisku, że dodatkowe sprzedanie garażu znajduje uzasadnienie w przepisie art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.Rozpoznając skargę Eugeniusza D. żądającego uchylenia decyzji organów administracji państwowej I i II instancji Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku powziął wątpliwość prawną w przedmiocie objętym przedstawionym zagadnieniem prawnym.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Istota przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego sprowadza się do dokonania właściwej wykładni art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z tym przepisem oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Chodzi o to, czy na podstawie tego przepisu:- użytkownikowi wieczystemu może być sprzedany garaż położony na tym gruncie,- może być sprzedany taki garaż nabywcy lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, - może być sprzedany taki garaż właścicielowi lokalu w domu wielomieszkaniowym nabytego wraz z użytkowaniem wieczystym ułamkowej części terenu na podstawie art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159)?"Podejmując kolejno te zagadnienia wstępnie należy wskazać, że ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 193) dokonano nowelizacji ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Między innymi dodano przepis art. 15a przewidujący możliwość wyodrębnienia poszczególnych samodzielnych lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa i sprzedaży tych lokali najemcom z równoczesnym oddaniem im w wieczyste użytkowanie ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Przyjęto też, że część budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli, stanowią współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. W ślad za tą zmianą dokonano także nowelizacji rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9). Nowelizacji tej dokonano rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1974 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 174), dodając § 21 w następującym brzmieniu: "wraz z lokalami mieszkalnymi w domach wielomieszkaniowych mogą być sprzedawane jako części składowe lokalu garaże zajmowane przez najemców lokali oraz garaże wolne na tej nieruchomości".Jakie wnioski wynikały z tego stanu prawnego, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r.?Po pierwsze, art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stwarzał sam przez się podstawy prawnej do nabycia garażu przez osobę, która kupiła od państwa lokal w domu wielomieszkaniowym z równoczesnym oddaniem jej w wieczyste użytkowanie ułamkowej części gruntu, na którym znajdował się ten budynek; taką możliwość stworzył dopiero § 21 rozporządzenia z dnia 18 maja 1970 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 15 sierpnia 1974 r. Po wtóre, możliwość nabycia garażu na podstawie § 21 wymienionego rozporządzenia dotyczyła tylko osób, które kupiły lokal w domu wielomieszkaniowym; nie obejmowała zaś osób, które nabyły inne budynki, o jakich mowa w art. 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., tj.: domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne, domy wielomieszkaniowe, budynki mieszkalno-pensjonatowe, budynki przeznaczone na pomieszczenia warsztatów rzemieślniczych oraz budynki związane z gospodarstwem rolnym sprzedawane wraz z przynależnymi do nich zabudowaniami gospodarczymi (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.).Po trzecie, garaże uznane za części składowe lokalu w domach wielomieszkaniowych, a nie za części składowe gruntu objętego użytkowaniem wieczystym.Po czwarte, sprzedaż mogła dotyczyć garażu zajmowanego przez nabywcę lokalu lub garażu wolnego. Te wnioski uzasadniają ogólniejsze spostrzeżenia. Rozwiązania prawne przewidujące możliwość nabycia garażu przez osobę, która kupiła lokal w domu wielomieszkaniowym, miały charakter regulacji i szczególnej, i zarazem wyjątkowej. To spostrzeżenie nie pozostaje bez znaczenia dla prawidłowej interpretacji rozwiązań prawnych obowiązujących od dnia 1 sierpnia 1985 r. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) utrzymała możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste i sprzedaż nieruchomości państwowych na rzecz:- spółdzielni mieszkaniowych,- innych osób prawnych nie będących państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi,- osób fizycznych (art. 22 i 23 ustawy).Utrzymano też zasadę, że oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie może dotyczyć zarówno gruntów nie zabudowanych, jak i zabudowanych.Gdy chodzi o grunt nie zabudowany to:- spółdzielniom mieszkaniowym oraz innym osobom prawnym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste grunty państwowe przeznaczone do realizacji ich zadań ustawowych lub statutowych oraz służące do zaspokojenia ich potrzeb (art. 22 ust. 1 ustawy), - osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki pod budowę: domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych, domów mieszkalno-pensjonatowych, domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, domów letniskowych, budynków przeznaczonych na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, a także działki pod budowę domów wielomieszkaniowych (art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).Gdy chodzi o grunty zabudowane to:- spółdzielniom mieszkaniowym oraz innym osobom prawnym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste grunty zabudowane, przy czym położone na tym gruncie budynki i inne urządzenia mogą być - w zależności od ich zadań ustawowych lub statutowych - sprzedane lub oddane w wieczyste użytkowanie (art. 22 ust. 2),- osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki zabudowane: domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi, domami mieszkalno-pensjonatowymi, domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, domami letniskowymi, budynkami przeznaczonymi na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, domami wielomieszkaniowymi (art. 23 ust. 3 ustawy) oraz budynkami stanowiącymi obiekt zabytkowy wymagający odbudowy lub remontu (art. 25 ustawy).Przy oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu zabudowanego osobie fizycznej obowiązuje przy tym (bez żadnych wyjątków) zasada, że oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Zasadę tę wyraża art. 21 powołanej ustawy. Jakie wnioski wynikają z tego unormowania?Po pierwsze, nie jest obecnie możliwa sytuacja, aby przy oddaniu w wieczyste użytkowanie osobie fizycznej gruntu zabudowanego, wieczyste użytkowanie obejmowało także znajdujące się na gruncie budynki i urządzenia; jest to możliwe tylko w stosunku do osób prawnych, o których mowa w art. 22 (por. art. 22 ust. 2 ustawy).Po drugie, zasada równoczesnej sprzedaży położonych na gruncie budynków i innych urządzeń dotyczy tylko sytuacji, gdy cały grunt oddawany jest danej osobie fizycznej lub ewentualnie osobie prawnej w wieczyste użytkowanie; zasada ta nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy osoba fizyczna nabywa jedynie udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Taka sytuacja istnieje wówczas, gdy osoba fizyczna nabywa lokal mieszkalny położony w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym (art. 24 ust. 1 ustawy). W takiej bowiem sytuacji - zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy - części domów oraz innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych, odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej domu. Z tego też względu w art. 21 ustawy mówi się o "oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste", a nie o "oddaniu udziału we współużytkowanie wieczyste gruntu". Podobnie w przepisie tym mówi się o "sprzedaży położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń", a nie o "sprzedaży lokalu w małych domach mieszkalnych i w domach wielomieszkaniowych".Po trzecie, przy oddaniu udziału we współużytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego wraz z nabyciem lokalu w małym domu mieszkalnym lub domu wielomieszkaniowym nie jest wykluczone, że inne budynki poza domem mieszkalnym mogą być objęte wieczystym współużytkowaniem, jako części składowe nieruchomości gruntowej oddanej w wieczyste współużytkowanie. Po czwarte, skoro przy oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu zabudowanego osobie fizycznej sprzedaje się równocześnie położone na tym gruncie budynki i inne urządzenia, to możliwa jest także sprzedaż znajdującego się na tym gruncie garażu, który może być uznany za "położony na tym gruncie budynek". Po piąte - skoro, jak to już wykazano, przy oddaniu osobie fizycznej jedynie udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu zabudowanego w związku z nabyciem lokalu nie ma zastosowania art. 21 ustawy, to tym samym osoba, która nabyła lokal w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym nie może nabyć na własność innych budynków znajdujących się na gruncie, co do którego uzyskała jedynie udział we współużytkowaniu wieczystym. W szczególności dotyczy to garażu znajdującego się na tym gruncie.Po szóste, przez pojęcie "inne urządzenia", użyte w art. 21 ustawy należy rozumieć mechanizmy, zespoły elementów lub przyrządów do wykonania określonych czynności i jednocześnie ułatwiających pracę, np. urządzenia sanitarne, przeciwpożarowe, służące do pompowania wody itp. Reasumując, art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi podstawy prawnej do sprzedaży nabywcy lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym garażu położonego na gruncie, co do którego nabywca uzyskał jedynie udział we współużytkowaniu wieczystym. Takiej podstawy nie stwarzają także inne przepisy omawianej ustawy ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239). W szczególności zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy nabywca lokalu w małym domu mieszkalnym i w domu wielomieszkaniowym uzyskuje: udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu oraz współwłasność części domu i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Nie można zatem twierdzić, aby na podstawie tego przepisu nabywca lokalu mógł uzyskać także własność garażu. Z kolei w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. brak jest odpowiednika § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. co do możliwości sprzedaży garażu nabywcy lokalu w domu wielomieszkaniowym. Nie można przy tym zakładać, że brak tego przepisu w nowym rozporządzeniu wykonawczym jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy. Taką sugestię należy zdecydowanie odrzucić tym bardziej, jeśli zważyć, że w § 6 i 7 ustawodawca reguluje szczegółowo kwestie związane z nabyciem lokalu w małym domu mieszkalnym i w domu wielomieszkaniowym. Wreszcie takiej podstawy nie można wyprowadzić z przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 235 k.c. własność użytkownika wieczystego stanowią budynki i inne urządzenia, które nabył on zgodnie z właściwymi przepisami przy zawieraniu umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Chodzi o to, że właściwe przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i rozporządzenia wykonawczego z dnia 16 września 1985 r. nie przewidują możliwości sprzedaży nabywcy lokalu w małym domu mieszkalnym i w domu wielomieszkaniowym garażu położonego na gruncie, w stosunku do którego nabywca ten uzyskał udział we współużytkowaniu wieczystym. W konsekwencji stwierdzić należy, co następuje: przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, a także przepisy kodeksu cywilnego - nie przewidują możliwości sprzedaży nabywcy lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym garażu położonego na gruncie, w stosunku do którego nabywca lokalu uzyskał udział we współużytkowaniu wieczystym. Mutatis mutandis należy to także odnieść do właściciela lokalu w domu wielomieszkaniowym, nabytym na podstawie art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który czyni starania o nabycie takiego garażu pod rządem wymienionej ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Do rozważanie pozostaje sytuacja prawna garażu położonego na gruncie, w stosunku do którego nabywca lokalu uzyskał udział we współużytkowaniu wieczystym. Uzasadnione jest przyjęcie tezy, że garaż ten jest częścią składową gruntu, skoro nie może być przedmiotem odrębnej własności. Na przeszkodzie tej koncepcji nie stoi wyrażona w art. 21 ustawy zasada, że budynki i inne urządzenia położone na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej nie mogą być objęte tym użytkowaniem wieczystym. Jak to już poprzednio wykazano, zasada ta nie dotyczy sytuacji oddania osobie fizycznej udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu zabudowanego. Tym samym garaże, zresztą i inne budynki położone na takim gruncie, będą objęte współużytkowaniem wieczystym nabywców lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym, przy czym do czasu sprzedaży wszystkich lokali zarząd tymi garażami sprawują jednostki organizacyjne powołane do zarządzania państwowymi budynkami mieszkalnymi. Z tych zasad Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji niniejszej uchwały.