III AZP 5/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: S. Dmowski, A. Gola, W. Łysakowski, T. Miłkowski, M. Sychowicz (sprawozdawca). T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Czerwińskiego, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lutego 1988 r. o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:"Czy podanie do publicznej wiadomości warunków, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, w terminie krótszym niż określony w art. 84 ust. 8 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201) stanowi okoliczność, która może mieć znaczenie prawne przy wydawaniu decyzji w sprawach przyjęcia na pierwszy rok studiów?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Podanie do publicznej wiadomości warunków, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, w terminie krótszym niż określony w art. 84 ust. 8 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201) stanowi okoliczność, która może mieć znaczenie prawne przy wydawaniu decyzji w sprawach przyjęcia na pierwszy rok studiów. Uzasadnienie faktyczneI. Według art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201) właściwy minister, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej oraz w porozumieniu z naczelnymi organami ogólnokrajowych organizacji młodzieżowych może określić inne warunki, które oprócz wyników egzaminu, uwzględniając losowe lub środowiskowe zróżnicowanie przygotowania kandydatów, mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów. Stosownie zaś do art. 84 ust. 8 powołanej ustawy ustalenia wynikające m.in. z ustępu 4 tego artykułu podaje się do publicznej wiadomości co najmniej na sześć miesięcy przed upływem terminu składania podań przez kandydatów na studia.Inne warunki, które oprócz wyników egzaminu miały wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/87, określone zostały zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 grudnia 1985 r. w sprawie określenia limitów przyjęć i zakresu egzaminu wstępnego na pierwszy rok studiów oraz zasad przyznawania punktów dodatkowych w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/87 (Dz. Urz. MZiOS z 1986 r. Nr 2, poz. 6). Zarządzenie przewidywało m.in., że ubiegającym się o przyjęcie na pierwszy rok studiów przysługują punkty dodatkowe za udokumentowaną, nieprzerwaną pracę wykonywaną w warunkach określonych w zarządzeniu, przy czym punkty te podlegają doliczeniu tylko tym kandydatom, którzy nie byli studentami szkół wyższych. Wymienione zastrzeżenie nie obowiązywało według zasad przyjęć na pierwszy rok studiów w akademiach medycznych w roku akademickim 1985/86 ani w latach poprzednich. Termin zaś składania podań na studia w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/87 ustalony został w załączniku nr 2 do powołanego zarządzenia dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na pierwszy rok studiów dziennych bezpośrednio po złożeniu egzaminu dojrzałości - na dzień 15 czerwca 1986 r. i dla kandydatów, którzy świadectwo dojrzałości uzyskali wcześniej, oraz dla żołnierzy Ludowego Wojska Polskiego - na dzień 31 maja 1986 r. Z porównania daty wydania zarządzenia z terminem składania podań przez kandydatów na studia w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/87 wynika, że nie mógł zostać - i nie został - dotrzymany określony w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym termin podania do publicznej wiadomości ustaleń wynikających z tego zarządzenia.Okoliczność ta niejednolicie została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach toczących się na skutek skarg na decyzje uczelnianych komisji rekrutacyjnych akademii medycznych, odmawiających przyjęcia na pierwszy rok studiów w roku akademickim 1986/87, m.in. z powodu nieprzyznania dodatkowych punktów za pracę dlatego, że kandydaci byli uprzednio studentami szkół wyższych. W niektórych sprawach (...) NSA uznał, że podanie do publicznej wiadomości innych warunków, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, nie uzasadnia uwzględnienia skargi. NSA bowiem bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej. W tej zaś dacie obowiązywało zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 grudnia 1985 r. wydane na podstawie delegacji ustawowej, a zaskarżone decyzje wydane bez naruszenia przepisów tego zarządzenia. W innych sprawach (...) NSA stanął na stanowisku, według którego art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym ma charakter procesowy, co oznacza, że naruszenie tego przepisu powinno skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, wyrażonym w tych sprawach, skarżący wskutek naruszenia powołanego przepisu zostali pozbawieni zagwarantowanej przez ustawę możliwości przystosowania się w określonym przez nią czasie do zmienionych warunków egzaminacyjnych. Z dużą dozą prawdopodobieństwa, graniczącą niemal z pewnością, można założyć, że gdyby skarżący wiedzieli - co najmniej przez okres przewidziany w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym - że o liczbie punktów zadecyduje w ich przypadku wyłącznie wynik egzaminu, nie zaś także punkty dodatkowe, na które zapracowali i liczyli, to czas wykorzystany na ich zdobycie z pewnością przeznaczyliby na bardziej intensywne doskonalenie się w zakresie objętym egzaminem, a tego zostali pozbawieni. W celu wsparcia swego stanowiska NSA powołał się na art. 8 i 9 k.p.a. i jako podstawę swych rozstrzygnięć - uchylenia zaskarżonych decyzji - wskazał art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.Przedstawiona rozbieżność w orzecznictwie NSA skłoniła Ministra Sprawiedliwości do wystąpienia do Sądu Najwyższego z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego przytoczonego w sentencji uchwały. Aktualność tego zagadnienia wynika z faktu, że nie tylko inne warunki, które oprócz wyników egzaminu mogły mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/87, ale także takie warunki dotyczące odbywania studiów w akademiach medycznych w latach późniejszych oraz w innych wyższych uczelniach nie zostały podane do publicznej wiadomości w terminie przewidzianym w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, gdyż zarządzenia właściwych ministrów określające te warunki wydane zostały w czasie krótszym niż sześć miesięcy przed upływem terminu składania podań przez kandydatów na studia.II. Rozstrzygana kwestia sprowadza się do pytania, jakie znaczenie prawne ma podanie do publicznej wiadomości innych warunków, które oprócz wyników egzaminu, uwzględniając losowe lub środowiskowe zróżnicowanie przygotowania kandydatów, mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, w terminie krótszym aniżeli określony w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, a w konsekwencji, czy okoliczność ta ma znaczenie przy wydawaniu decyzji w sprawach przyjęcia na pierwszy rok studiów. Celem udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przede wszystkim ustalić charakter normy zawartej w powołanym przepisie.Przepis ten nie ma charakteru - jak niektórzy uważają - przepisu procedury legislacyjnej. Nie nakazuje bowiem organom, które zostały upoważnione w art. 84 ust. 3-5 ustawy o szkolnictwie wyższym (właściwym ministrom, rektorom szkół wyższych) do wydania odpowiednich przepisów wykonawczych, aby wydały te przepisy i ogłosiły je w określonym terminie. Jedyne ograniczenie czasowe, które pośrednio wynika z art. 84 ust. 8 ustawy dla wymienionych organów, to obowiązek wydania przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 84 ust. 3-5 ustawy, w takim czasie, żeby możliwe było podanie do publicznej wiadomości ustaleń z nich wynikających co najmniej na sześć miesięcy przed upływem terminu składania podań przez kandydatów na studia. Naruszenie art. 84 ust. 8 ustawy nie wiąże się przeto z naruszeniem procedury legislacyjnej, lecz jest uchybieniem podmiotów zobowiązanych według tego przepisu do działania polegającego na podaniu w określonym terminie do publicznej wiadomości ustaleń wynikających z wydanych przepisów wykonawczych. Aczkolwiek ustawa wyraźnie nie mówi, o jakie podmioty tu chodzi, należy przyjąć, że obowiązek wynikający z jej art. 84 ust. 8 spoczywa na właściwych ministrach i rektorach szkół wyższych. Przepisy ustawy także nie określają sposobu podania do publicznej wiadomości ustaleń wynikających z art. 84 ust. 3-5 tej ustawy. Trzeba zatem uznać, że chodzi tu o takie przekazanie do publicznej wiadomości, które umożliwi wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z wymienionymi ustaleniami, a więc o przekazanie za pośrednictwem środków masowego przekazu (prasy, radia, telewizji) lub np. przez umieszczenie ich na tablicach ogłoszeń znajdujących się w szkołach wyższych. Można mieć wątpliwości, czy podanie do publicznej wiadomości w rozumieniu art. 84 ust. 8 ustawy może nastąpić przez opublikowanie zarządzenia ministra w resortowym dzienniku urzędowym. Wątpliwości takich nie ma w wypadku opublikowania zarządzenia w "Dzienniku Urzędowym PRL - Monitor Polski". Należy zauważyć, że stosownie do § 23 ust. 1 uchwały nr 160 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1987 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu (M.P. Nr 38, poz. 331) m.in. zarządzenia ministrów związane z realizacją praw i obowiązków obywateli podlegających opublikowaniu w "Monitorze Polskim". Tak samo stanowił § 37 ust. 1 nie obowiązującej już uchwały nr 93 Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1983 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu oraz trybu opracowywania, uzgadniania i ogłaszania normatywnych aktów prawnych (M.P. Nr 27, poz. 152). Obecnie zarządzenia ministrów wydawane na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym są publikowane w "Monitorze Polskim".Treść omawianego przepisu nie uzasadnia też wniosku, że obowiązywanie przepisów wydanych na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym uzależnione zostało od podania ich do publicznej wiadomości w określonym terminie. Sformułowanie przepisu wyrażone w słowach "ustalenia wynikające z ust. 3-5 podaje się do publicznej wiadomości..." wskazuje, że przepis nie dotyczy aktu prawnego zawierającego te ustalenia i że nie wprowadza żadnych szczególnych warunków obowiązywania tego aktu. Niedopełnienie wymagań określonych w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym nie ma zatem wpływu na "moc obowiązującą" aktu prawnego określającego inne warunki, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów.Artykuł 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest także przepisem z zakresu postępowania administracyjnego (przepisem procesowym). Przepisami procesowymi w prawie administracyjnym są - najogólniej mówiąc - normy określające właściwość organów administracyjnych i sposób postępowania przed tymi organami. W sprawach dotyczących przyjęć na studia w szkołach wyższych przepisami takimi są więc art. 87 ustawy o szkolnictwie wyższym i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym nie reguluje zaś ani właściwości organów w sprawach przyjęć na studia w szkołach wyższych, ani sposobu postępowania organów właściwych w tych sprawach.Omawiany przepis nie jest także normą prawa materialnego w znaczeniu normy bezpośrednio kształtującej treść stosunku prawnego, w szczególności treść praw i obowiązków podmiotów tych stosunków. Normy takie zawierają przepisy wydane na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym. Artykuł 84 ust. 8 tej ustawy określa jedynie obowiązek podania w określonym terminie do publicznej wiadomości ustaleń wynikających z tych przepisów. Nie będąc przepisem prawa materialnego sensu stricto, należy on jednak do sfery prawa materialnego w szerokim znaczeniu. Nie można bowiem nie widzieć, że podanie w określonym terminie do publicznej wiadomości innych warunków, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, ma na uwadze interes osób ubiegających się o przyjęcie na pierwszy rok studiów. Przepis, który o tym stanowi - art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym - jest przepisem należącym do szeroko rozumianej kategorii przepisów regulujących prawa i obowiązki obywateli. Tego rodzaju przepis nie może więc nie być brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w sprawach przyjęć na studia.Nie ulega wątpliwości, iż podanie do publicznej wiadomości innych warunków, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, w terminie krótszym niż określony w art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, może sprawić, że osoba ubiegająca się o przyjęcie na studia nie będzie w stanie spełnić tych warunków w całości lub w części. Czy sytuacja taka w konkretnym przypadku zaistnieje, zależeć będzie od okoliczności danego przypadku. W szczególności istotne znaczenie ma wówczas to, czy warunki, które mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, podane zostały do publicznej wiadomości ze znacznym, czy też tylko niewielkim naruszeniem terminu z art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, a także jakie było zachowanie się kandydata na studia po podaniu do publicznej wiadomości wymienionych warunków.Naruszenie art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym przez podanie do publicznej wiadomości innych warunków, które obok wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, w terminie krótszym niż został określony w tym przepisie, powinno przeto być traktowane jako niespełnienie wymagania przewidzianego przez prawo materialne do zastosowania tychże warunków i jeżeli miało ono wpływ na spełnienie tych warunków przez kandydata na studia - powinno zostać wzięte pod uwagę przez komisję rekrutacyjną decydującą o przyjęciu na studia. Odmienne stanowisko negliżowałoby znaczenie art. 84 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym. Świadczyłoby, że ten przepis ustawy adresowany jest wyłącznie do właściwych ministrów i rektorów szkół wyższych, od dowolnego uznania których zależy, czy będą go respektować. Naruszenie przez nich wymienionego przepisu - mimo że godziłoby w ustawowo zagwarantowane prawo osób ubiegających się o przyjęcie na studia do informacji udzielonej im co najmniej na sześć miesięcy przed upływem terminu składania podań, o innych warunkach, które oprócz wyników egzaminu mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów - pozostawałoby bez żadnych konsekwencji.Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.