III AZP 7/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj (sprawozdawca). Sędziowie SN: T. Miłkowski, M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Heleny, Romualda, Leokadii i Albina M. na decyzję Głównego Geodety Wojewódzkiego w B. z dnia 8 maja 1986 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Państwo po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 października 1986 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy w związku z utratą z dniem 1 sierpnia 1985 r. mocy obowiązującej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192; zm.: Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282) przeszły na własność Państwa nieruchomości objęte wydanymi na podstawie art. 2 ustawy uchwałami właściwych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz o jego podziale na działki budowlane, jeżeli uchwały te weszły w życie przed dniem 1 sierpnia 1985 r., koniec zaś dwumiesięcznego okresu, po upływie którego nieruchomości stawały się z mocy prawa własnością państwa (art. 5 ust. 2 ustawy), przypadł po dniu 31 lipca 1985 r. W przypadku odpowiedzi przeczącej:"Czy uchwały te utraciły moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 1985 r., czy też ją zachowały, lecz ich skutki należy oceniać w świetle art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)?"podjął następującą uchwałę:Upływ dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), który nastąpił po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), nie pozbawia mocy wiążącej uchwał właściwych rad narodowych, podjętych na podstawie art. 2, i nie niweczy skutków wynikających z art. 5 ust. 2 pierwszej z wymienionych ustaw.Uzasadnienie faktycznePrzytoczone w sentencji zagadnienie prawne zrodziło się na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Po wykonaniu niezbędnych czynności geodezyjnych związanych z wyznaczeniem terenów budowlanych Miejska Rada Narodowa w B. podjęła w dniu 30 maja 1985 r. uchwałę w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu (...) w B. Wymieniony akt normatywny o charakterze ogólnym został wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242), w związku z art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185).Wymieniona uchwała, która z mocy jej postanowień zawartych w § 4 wchodziła w życie z dniem ogłoszenia, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa B. z dnia 31 maja 1985 r. (...). Po upływie dwumiesięcznego terminu do wejścia w życie uchwały Miejskiej Rady Narodowej Geodeta Miejski w B., działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości, które to nieruchomości zostały objęte terenem budowlanym, a które - zdaniem tego Geodety - przeszły z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego - na własność Państwa. Decyzje o ustaleniu odszkodowania - po wyczerpaniu toku instancji - zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Skarżący nie kwestionują poglądu o przejściu własności nieruchomości na rzecz Państwa, są natomiast zdania, iż w sposób wadliwy określone zostało odszkodowanie.Przy rozpoznaniu skargi składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego nasunęła się wątpliwość, której dał wyraz w treści pytania. Wątpliwość ta zrodziła się w związku z tym, że dwumiesięczny termin, po upływie którego nieruchomości objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa (art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r.) zbiegł się z dniem utraty mocy obowiązującej ustawy z 1972 r. oraz wejściem w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne zważył, co następuje:Stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i art. 177 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - tereny budownictwa jednorodzinnego ustalały właściwe rady narodowe stopnia podstawowego. Projekt uchwały w przedmiocie ustalenia terenu budowlanego podlegał wyłożeniu na okres 6 tygodni do publicznego wglądu, co powinno było być podane do publicznej wiadomości. Poza tym po opracowaniu i wyłożeniu projektu do publicznej wiadomości powinni być powiadomieni właściciele nieruchomości, które zostały objęte terenem budowlanym, jak też osoby, którym przysługiwały na tych nieruchomościach prawa rzeczowe, ujawnione w księgach wieczystych. Był to okres przygotowawczy do podjęcia uchwały o ustaleniu terenu budowlanego. Osoby zainteresowane mogły w owym okresie (6-tygodniowym) zgłaszać uwagi, wnioski i wnosić odwołania od zamierzeń projektu.Uwagi, wnioski i odwołania podlegały rozpoznaniu, co powinno znaleźć odbicie w treści uchwały właściwej rady. O wszczęciu postępowania o ustalenie terenu budowlanego powinno być także powiadomione biuro notarialne prowadzące księgi wieczyste, w celu dokonania w nich stosownej wzmianki. Po upływie wspomnianego okresu i rozpoznaniu uwag i wniosków właściwa rada narodowa podejmuje uchwałę o ustaleniu terenu oraz o jego podziale na działki budowlane. Uchwała taka podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym (art. 5 ust. 1 ustawy z 1972 r.). Uchwała właściwej rady narodowej o wyznaczeniu terenu budowlanego kończyła zatem etap przygotowań. Z chwilą jej ogłoszenia właściwe organy terenowe mogły przystępować do jej wykonania.W szczególności na podstawie takiej uchwały właściwy organ mógł ustanowić na rzecz określonej osoby prawo wieczystego użytkowania terenu i zawrzeć stosowną umowę notarialną w tym przedmiocie, jeśli oczywiście działa ta była już własnością Państwa (teren budowlany został ustanowiony na nieruchomościach będących uprzednio własnością Państwa). Ogłoszenie uchwały rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego rodziło także określone uprawnienia dla dotychczasowych właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi. Otóż w myśl art. 8 i 9 ustawy z 1972 r. właściciele takich nieruchomości mogli zgłaszać wnioski o zachowaniu prawa własności jednej działki budowlanej (art. 8) oraz o nadaniu własności takiej działki innym osobom bliskim (art. 9). Wnioski te mogły być zgłaszane w okresie 2 miesięcy od daty ogłoszenia uchwały. Po upływie terminu wszystkie nieruchomości objęte terenem budowlanym, z wyjątkiem nieruchomości, o których mowa w art. 8 i 9 ustawy, przechodziły na własność Państwa. Tryb ten został zastosowany w sprawie niniejszej. Wynika z tego, że po pierwsze akt normatywny o charakterze ogólnym, jakim była uchwała rady narodowej o ustaleniu terenu budowlanego, był wiążący (obowiązujący) od chwili jego ogłoszenia; w rozpatrywanym przypadku od dnia 31 maja 1985 r. Od tej chwili akt ten mógł być wykonywany. Po drugie od tej chwili dotychczasowi właściciele mogli realizować uprawnienia płynące z art. 8 i 9 ustawy. Nie można wszakże twierdzić, że w odniesieniu do nieruchomości, które dotychczas były własnością osób fizycznych. Państwu nie przysługiwały żadne uprawnienia. Przede wszystkim teren taki nie mógł być przeznaczony na inne cele niż budowlane. Poza tym Państwu (właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej) przysługiwało prawo nadawania tytułu własności innym osobom niż dotychczasowi właściciele - na wniosek tych właścicieli. Przyjęto tu swoistą konstrukcję uprawnień. Państwo wprawdzie właścicielem jeszcze nie jest (stanie się ewentualnie po 2 miesiącach), jednakże już po ogłoszeniu uchwały przysługuje mu uprawnienie nadawania tytułu własności innym osobom na wniosek dotychczasowego właściciela. Wynika z tego, że wspomniany dwumiesięczny okres był potrzebny dla dotychczasowych właścicieli celem podjęcia decyzji w zakresie skorzystania z uprawnień płynących z art. 8 i 9 ustawy. Wszakże już w tym okresie Państwu przysługiwały określone uprawnienia w odniesieniu do nieruchomości objętych terenem. W realiach rozpatrywanego przypadku nie można byłoby uznać, że decyzja właściwego organu państwowego o nadaniu na wniosek dotychczasowego właściciela działki osobie wymienionej w art. 9 ustawy wydana po dniu 31 maja 1985 r., byłaby decyzją nieważną. Oznacza to, że po ogłoszeniu uchwały Miejskiej Rady Narodowej, tzn. po dniu 31 maja 1985 r., właściwe organy administracji państwowej mogły podejmować decyzje w zakresie uprawnień wynikających z ustawy. Mogły m.in. wydawać decyzje o nadaniu (na wniosek dotychczasowego właściciela) tytułu własności działki budowlanej (art. 9), mogły też stwierdzić zachowanie tytułu własności przez dotychczasowego właściciela (art. 8). Każda z tych decyzji podjęta przed dniem 1 sierpnia 1985 r. wyposażona byłaby w walor ważności i skuteczności, i to mimo że dwumiesięczny okres do składania wniosków w tym przedmiocie upływał po dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. po dniu wejścia w życie nowej ustawy. Pogląd odmienny, według którego zarówno uchwała, jak i wydane po jej ogłoszeniu tytuły własności tracą moc, nie da się usprawiedliwić żadnymi racjonalnymi przesłankami. Skoro tak, to ta sama zasada powinna się odnieść do przejścia tytułu własności (art. 5 ust. 2), choćby termin ten upływał po dniu 1 sierpnia 1985 r. Nie można bowiem podzielić poglądu, iż akt normatywny o charakterze ogólnym, jakim była wspomniana uchwała Miejskiej Rady Narodowej w B., w pewnym zakładzie wywarł skutki prawne w innym zaś nie, skoro nowa ustawa w swych przepisach przejściowych nie zawiera w tej mierze żadnych unormowań. Akty normatywne w swej konstrukcji są spójne i ich celem jest całościowe regulowanie określonych zagadnień. Muszą zatem być wykładane w sposób zapewniający im ową spójność, tym bardziej że - jak już wspomniano - nowa ustawa (ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) nie zawiera unormowań przejściowych, które by pozwalały na wyprowadzenie wniosku odmiennego. Przyjęcie poglądu, że nowa ustawa niweczy skutki wynikające z aktów normatywnych wydanych na podstawie postanowienia ustawy dawnej, prowadziłoby w istocie do wstecznego działania ustawy nowej.Taki zaś wniosek (o wstecznym działaniu ustawy nowej) nie może być wyprowadzony z tejże ustawy, a i byłby sprzeczny z treścią uchwały pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 21 maja 1986 r. III AZP 4/85 (OSNCP 1987, z. 4, poz. 46). Należy zatem uznać, że wspomniana uchwała Miejskiej Rady Narodowej nie utraciła mocy. Wniosek taki wydaje się podzielać skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne.Skoro lektura ustawy z 1972 r. wskazuje, że ustawodawca "odroczenie" przejścia na rzecz Państwa własności nieruchomości objętych terenem budowlanym przewidział i tylko z uwagi na interes dotychczasowych właścicieli, wynikający z art. 8 i 9 ustawy, przy uwzględnieniu, iż dla tego przejścia własności nie są już wymagane żadne działania, a w szczególności konieczność wydania decyzji, to można uznać, że utrata mocy obowiązującej samej ustawy pozostaje bez wpływu na bieg terminu, od upływu którego zależy owo przejście własności. Innymi słowy, przejście własności na rzecz Państwa ma miejsce także w przypadku, gdy dwumiesięczny okres przewidziany w art. 5 ust. 2 ustawy upływa w czasie, gdy sama ustawa już nie obowiązuje. Sytuacja ta wykazuje pewne podobieństwo do takiej, w której orzeczenie sądowe stanie się prawomocne w czasie obowiązywania nowego porządku prawnego, choć ten nowy porządek odmiennie normuje stan rzeczy objęty rozstrzygnięciem sądowym, a przepisy przejściowe przypadku tego nie normują.Z tych przyczyn orzec należało jak w sentencji.