III UZP 59/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN S. Perestaj (sprawozdawca). Sędziowie SN: K. Michaluk, G. Szymańska.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, M. Bojarskiej, w sprawie z wniosku Rejonowego Zakładu Budownictwa Wiejskiego w S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Z. G. i Mieczysławowi K. o zwrot nadpłaconego zasiłku rodzinnego po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Zielonej Górze postanowieniem z dnia 17 listopada 1987 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"1. Czy sprawy rozliczeń Oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z zakładami pracy - potrącanie z konta bankowego nieprawnie wypłaconych świadczeń (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1975 r. w sprawie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne pracowników i na cele emerytalne oraz naliczenie składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego przez zakłady pracy - Dz. U. Nr 45, poz. 239) należą do właściwości sądów ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 k.p.c., czy też zakłady pracy mogą dochodzić potrąconych kwot w innym postępowaniu?2. Czy konieczne jest wydanie przez Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odrębnej decyzji o obciążeniu zakładu pracy "nieprawnie wypłaconymi" nienależnymi świadczeniami?3. Czy warunkiem uznania świadczenia za "nieprawnie wypłacone" w rozumieniu § 5 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1975 r. jest wykazanie, że wypłata była następstwem zawinionego działania lub zaniechania ze strony zakładu pracy?4. Czy zakład pracy może dochodzić w postępowaniu sądowym od pracownika zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, czy też tu jest przewidziana jedynie droga egzekucji administracyjnej (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - Dz. U. Nr 42, poz. 202) oraz czy jest to sprawa z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 476 § 1 k.p.c.?"podjął następującą uchwałę:1. Od decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w przedmiocie rozliczenia zakładu pracy z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie przysługuje do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.2. Ustalenie, że zakład pracy jest obowiązany do zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne - zaliczonych jako nieprawnie wypłacone przez zakład pracy świadczenia - powinno być dokonane w decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.3. Zakład pracy obciążają świadczenia wypłacone pracownikowi "nieprawnie" wówczas, gdy przy wypłacie tych świadczeń zakład pracy nie zachował należytej staranności.4. Ściąganie niezależnie pobranego przez pracownika świadczenia następuje na podstawie decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalającej pobranie tego świadczenia, które stanowi tytuł egzekucyjny podlegający wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.Uzasadnienie faktycznePracownik odwołującego się zakładu pracy Mieczysław K. składając w dniu 27 lutego 1984 r. wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego podał, iż nie ma gospodarstwa rolnego, w związku z tym zakład pracy ustalił mu zasiłki rodzinne stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 stycznia 1984 r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz. U. Nr 4, poz. 21 ze zm.).W trakcie kontroli dokonanej przez Oddział ZUS stwierdzono, że wymieniony pracownik nie miał prawa do zasiłków rodzinnych zależnych od dochodu na członka rodziny, albowiem w dniu 23 sierpnia 1976 r. nabył gospodarstwo rolne o powierzchni 9 ha.W związku z tym Oddział ZUS wydał decyzję odmawiającą Mieczysławowi K. zasiłków rodzinnych uzależnionych od dochodu na członka rodziny.Odpis tej decyzji został przekazany do wiadomości zakładu pracy w celu potrącenia pracownikowi z bieżąco wypłaconego zasiłku rodzinnego nadpłaconego zasiłku.Jednocześnie Oddział ZUS poleceniem pobrania ściągnął kwotę nadpłaconego zasiłku w kwocie 175.100 zł z konta zakładu pracy. Zakład pracy występował do Oddziału ZUS o zwrot pobranej kwoty - jednak bezskutecznie. Zakład pracy wystąpił z wnioskiem do Okręgowej Komisji Arbitrażowej, która odrzuciła wniosek, gdyż sprawa ta nie należy do postępowania arbitrażowego. W następstwie tego zakład pracy wystąpił z pozwem do Sądu Rejonowego przeciwko Oddziałowi ZUS i zainteresowanemu pracownikowi o zwrot kwoty 175.100 zł. Sprawa ta została następnie przekazana Sądowi Wojewódzkiemu - Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który rozpoznając odwołanie zakładu pracy stwierdził istnienie zagadnień nasuwających poważne wątpliwości, które przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy rozważył, co następuje:W myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1960 r. o zmianach właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzeń i opieki społecznej (Dz. U. Nr 20, poz. 119; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 11, poz. 81; z 1974 r. Nr 39, poz. 231 i Nr 47, poz. 280) zakłady pracy opłacają z własnych środków składki na ubezpieczenie społeczne pracowników. Do określenia wysokości składek na to ubezpieczenie oraz zasad, terminów i trybu opłacania składek oraz rozliczania należnych od zakładów pracy składek i wypłaconych przez zakłady zasiłków (w tym rodzinnych) została upoważniona Rada Ministrów.W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1975 r. w sprawie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników i na cele emerytalne oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego wypłacanych przez zakłady pracy (Dz. U. Nr 45, poz. 239) ustalono, że kwoty wypłaconych przez zakłady pracy świadczeń, które podlegają pokryciu ze środków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zakłady pracy zaliczają na poczet należnych składek. Jednakże nieprawnie wypłacone świadczenia obciążają zakład pracy i nie mogą być potrącone ze składek (§ 5).Zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 stycznia 1984 r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz. U. Nr 4, poz. 21 ze zm.) uprawnienia pracowników uspołecznionych zakładów pracy do zasiłków rodzinnych i ich wysokość ustalają te zakłady. Wypłacone przez zakład pracy zasiłki rodzinne zalicza się na poczet należnych od zakładu pracy składek na ubezpieczenie społeczne. Jednakże zasiłki rodzinne, których wypłata została uznana za bezpodstawną na podstawie decyzji Oddziału ZUS, obciążają zakład pracy i nie mogą być zaliczone na poczet składek należnych od zakładu pracy (§ 26).Powyższe przepisy jednak nie wyjaśniają, w jakiej sytuacji wypłata zasiłków przez zakład pracy jest "nieprawna" (lub "bezpodstawna"), a w szczególności, czy określenie "nieprawna" należy oceniać obiektywnie, to znaczy, że ostatecznie - po wyjaśnieniu - w rzeczywistości nie istniały podstawy do wypłaty zasiłków, czy też z uwzględnieniem elementów subiektywnych, to jest możliwości oceny przez zakład pracy istnienia bądź nieistnienia podstaw do wypłaty zasiłków. Całokształt unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 stycznia 1984 r. wskazuje, iż "nieprawna" ("bezpodstawna") wypłata ma miejsce wówczas, gdy zakład pracy przy tej wypłacie nie zachował wymaganej od niego staranności. Uspołeczniony zakład pracy ustalając i wypłacając pracownikowi zasiłki rodzinne nie działa we własnym imieniu, lecz spełnia zastępczo czynności w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - stosownie do art. 9 nadal obowiązującego dekretu z dnia 28 października 1947 r. o ubezpieczeniu rodzinnym (Dz. U. Nr 66, poz. 414 ze zm.). Zakład pracy nie może w tym przedmiocie wydać żadnej decyzji, dokonuje jedynie czynności faktycznych. W razie konieczności rozstrzygnięcia kwestii spornej - na wniosek pracownika lub zakładu pracy - decyzję w tym przedmiocie wydaje Oddział ZUS.Zakład pracy więc jest tylko płatnikiem zasiłków rodzinnych przysługujących od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym wykonuje te czynności jako zlecone. Mając na względzie okoliczności należy dojść do wniosku, że "nieprawne" wypłacenie zasiłków rodzinnych ma miejsce wówczas, gdy przy ustalaniu prawa do zasiłków lub ich wysokości zakład pracy nie zachował należytej staranności w zakresie kompletności przedstawionej dokumentacji lub niezwrócenia uwagi na wątpliwości lub sprzeczności wynikające z tej dokumentacji.Jeżeli przedstawiona przez pracownika dokumentacja nie budzi żadnej wątpliwości, zakład pracy nie ma podstaw do odmowy wypłaty zasiłków rodzinnych.Jeżeli następnie okaże się, że okoliczności wskazane przez pracownika nie odpowiadały rzeczywistości, to wówczas należy sytuację tę oceniać jako wyłudzenie przez pracownika nienależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń za pośrednictwem zakładu pracy (płatnika), któremu przedstawione zostały nieprawdziwe dowody (fakty). Za takim poglądem przemawia treść art. 13 ust. 2 wymienionego dekretu o ubezpieczeniu rodzinnym. Decyzja Oddziału ZUS w przedmiocie nieprzysługiwania pracownikowi zasiłków w ogóle bądź w określonej wysokości nie jest wystarczająca do obciążenia zakładu pracy kwotą nieprawnie wypłaconych zasiłków.Mając to na względzie - jak wynika z wyżej przytoczonych rozważań - w każdym przypadku należy zakładowi pracy wykazać, że dokonał nieprawnie wypłaty zasiłków rodzinnych. Może to być dokonane tylko w odrębnej decyzji, skierowanej do zakładu pracy. Przemawia za tym treść § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1975 r., który zobowiązuje Oddział ZUS do wydania decyzji w razie kwestionowania przez zakład pracy obliczania przez ZUS wymiaru składek.Poczynając od dnia 1 stycznia 1988 r. Oddział ZUS jest zobowiązany w każdym przypadku różnicy w wymiarze i opłaceniu składek przez zakład pracy do wydania decyzji (por. § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie zgłaszania pracowników do ubezpieczenia społecznego oraz składek na ubezpieczenie - Dz. U. Nr 37, poz. 211). Za koniecznością wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie przemawiał art. 12b powołanej ustawy z 13 kwietnia 1960 r. (obecnie art. 33 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - Dz. U. Nr 42, poz. 202) przewidujący ściąganie składek w trybie egzekucji administracyjnej, która może być prowadzona na podstawie decyzji przeciwko osobie zobowiązanej do zapłaty.W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 1960 r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 kwietnia 1985 r. - Dz. U. Nr 20, poz. 85) od decyzji Oddziału ZUS w przedmiocie rozliczenia zakładu pracy z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, a także związane z tym rozliczenie z dokonanych na poczet wypłat z ubezpieczenia rodzinnego odwołanie przysługuje do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (patrz także art. 476 § 2 k.p.c.).To szczególne unormowanie (patrz art. 23 wymienionej ustawy z 25 listopada 1986 r.) wyłącza więc tryb sporów między jednostkami gospodarki uspołecznionej - unormowany w ustawie o Państwowym Arbitrażu Gospodarczym.Stosownie do art. 13 ust. 3 dekretu o ubezpieczeniu rodzinnym decyzja Oddziału ZUS w sprawie zwrotu bezprawnie pobranych zasiłków, stanowi tytuł wykonawczy w postępowaniu przymusowym w administracji. Podobnie obecnie normuje tę kwestię art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. To unormowanie jednocześnie wyłącza inny tryb dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych.Na marginesie należy zauważyć, że w myśl § 1 i 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 22, poz. 159) w związku z § 6 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 30 lipca 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 18, poz. 159) poleceniem pobrania mogą być rozliczane m.in. należności płatnicze objęte tytułami wykonawczymi lub prawomocnymi tytułami egzekucyjnymi.Nienależnie pobrana kwota składek na ubezpieczenie przez Oddział ZUS podlega zwrotowi lub rozliczeniu w najbliższym miesiącu (§ 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r.).Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.