III UZP 18/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Wasilewski. Sędziowie SN: A. Józefowicz, M. Mańkowska, W. Masewicz, T. Romer (sprawozdawca), S. Szymańska, M. Tyszel.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora S. Trautsolta, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:Czy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206) upoważnia organy rentowe do przywrócenia współczynnika waloryzacyjnego, ustalonego w decyzjach o podwyższeniu świadczeń na podstawie § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M.P. Nr 4, poz. 29, zm.: M.P. Nr 13, poz. 97), które zostały w omawianym zakresie zmienione prawomocnymi wyrokami sądów?podjął następującą uchwałę i postanowił nadać jej moc zasady prawnej:Artykuł 24 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206) nie upoważnia organów rentowych do przywrócenia współczynnika waloryzacyjnego, ustalonego w decyzjach o podwyższeniu świadczeń na podstawie § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M.P. Nr 4, poz. 29 i Nr 13, poz. 97), które zostały w tym okresie zmienione prawomocnymi wyrokami sądów. Uzasadnienie faktyczneMinister Pracy i Polityki Socjalnej podkreślił w uzasadnieniu swego pytania, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206) sankcjonuje ustawowo współczynnik waloryzacyjny ustalony w decyzjach emerytalno-rentowych na podstawie § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M.P. Nr 4, poz. 29, zm.: M.P. Nr 13, poz. 97) zwanej dalej uchwałą.Artykuł 24 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. wypełnia według Ministra lukę prawną, związaną z utratą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 1989 r. (Kw 1/89 mocy obowiązującej uchwały Nr 27 Rady Ministrów.Minister Pracy i Polityki Socjalnej wywodzi, że Trybunał Konstytucyjny uznając uchwałę nr 27 za niezgodną z art. 41 pkt 8 Konstytucji nie kwestionował ani celowości, ani prawidłowości merytorycznych regulacji prawnych zawartych w tej uchwale, czemu dał wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że uchwała była aktem samoistnym, pozbawionym podstawy prawnej legitymującej jej wydanie w zakresie materii prawnej zastrzeżonej dla ustawy, ewentualnie aktów wykonawczych wydanych na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.Minister Pracy i Polityki Socjalnej twierdził dalej, iż mimo wyraźnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w sprawie uchwały, Sądy Wojewódzkie - Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nadal zmieniały decyzje organów rentowych przywracając poprzedni, tj. sprzed zmiany wprowadzonej w następstwie § 2 ust. 4 uchwały, współczynnik waloryzacyjny. W wyniku tego odwołujący się od decyzji organów rentowych:1) zachowali prawo do świadczeń podwyższonych na podstawie uchwały, a ponadto2) uzyskali dodatkową podwyżkę świadczeń, która wiąże się z przywróceniem przez sąd poprzedniego wyższego współczynnika waloryzacyjnego (współczynnik ten rzutuje na kolejne waloryzacje).Ponadto współczynnik waloryzacyjny w tej sytuacji traci swój sens, albowiem przestaje obrazować aktualną relację świadczenia do jego podstawy wymiaru.Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w celu zapobieżenia przypadkom bezzasadnego podwyższania przez sądy świadczeń dla osób, których odwołania o przywrócenie poprzedniego współczynnika waloryzacyjnego zostały uwzględnione, a które jednocześnie zachowały podwyższoną uchwałą podstawę wymiaru świadczeń, wprowadzono art. 24 ust. 2 powołanej ustawy. Przepis ten legalizuje fakty dokonane pod rządem uchwały Nr 27,Stawiający pytanie proponuje w tej sytuacji dwa rozwiązania:1) przywrócenie przez organy rentowe w drodze nowych decyzji współczynnika waloryzacyjnego (obecnie: wskaźnika indywidualnego wymiaru świadczenia), przy przyjęciu jako podstawy tej zmiany art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. albo2) zaskarżenie rewizją nadzwyczajną prawomocnych orzeczeń sądowych, którymi współczynnik ten został zmieniony.Minister Pracy i Polityki Socjalnej opowiada się za rozwiązaniem pierwszym, motywując to ekonomią procesową i innymi kosztami.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy rozważył, co następuje:Udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie, oparte na stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206), zwanej dalej ustawą, wymaga przedstawienia tła historycznego dotyczącego omawianego zagadnienia. Nie wymaga szerszego komentarza, że w postawionym pytaniu Minister Pracy i Polityki Socjalnej zmierza do podważenia prawomocności wyroków sądowych wydanych także przed dniem 1 stycznia 1990 r., tj. przed wejściem w życie art. 24 ust. 2 ustawy.Pojęcie współczynnika waloryzacyjnego zostało wprowadzone do przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym po raz pierwszy przez art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm. - ustawa o z.e.p.).W myśl tego przepisu współczynnik waloryzacyjny stanowi wyrażony procentowo stosunek emerytury lub renty do podstawy wymiaru tych świadczeń bez uwzględnienia dodatków, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o z.e.p. Współczynnik waloryzacyjny miał służyć podwyższeniu świadczeń w sposób określony w art 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. Artykuł 74 ust. 5 tej ustawy zawierał delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczególnych zasad podwyższenia świadczeń.Mimo że podwyższenie świadczeń, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o z.e.p., miało po raz pierwszy nastąpić od dnia 1 marca 1986 r., trudna sytuacja materialna emerytów i rencistów otrzymujących najniższe świadczenia zdecydowała o konieczności podwyższenia tych świadczeń w drodze uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M.P. Nr 4, poz. 29), zwanej uchwałą.W preambule do uchwały podano, że motywem jej wydania jest dążenie do ochrony warunków życia emerytów i rencistów pobierających niskie świadczenia w warunkach postępującej inflacji powodującej realne obniżenia wartości emerytur i rent. Na podstawie uchwały zostały podwyższone świadczenia emerytalno-rentowe przyznane do dnia 31 grudnia 1983 r. od podstawy wymiaru nie przekraczającej 18.000 złotych. Podwyższenie podstawy wymiaru tych świadczeń na podstawie przepisów uchwały spowodowało niewątpliwie naruszenie proporcji między świadczeniem a podstawą wymiaru przez zmniejszenie rozpiętości między tymi wartościami. Uchwała w § 2 ust. 4 zaleciła ponowne obliczenie współczynnika waloryzacyjnego od zwiększonej w myśl uchwały podstawy wymiaru.W konsekwencji współczynniki waloryzacyjne, ustalone poprzednio na dzień 1 stycznia 1983 r. na podstawie art. 74 ustawy o z.e.p., uległy obniżeniu średnio o 2-3 punkty. Ta zmiana spowodowała systematyczne obniżanie wysokości świadczeń. Przy kolejnych waloryzacjach bowiem stosowano współczynnik zmieniony w myśl uchwały, a niższy od ustalonego na podstawie art. 74 ustawy o z.e.p. Osoby, którym obniżono współczynnik, zyskiwały mniej przy waloryzacjach. Ta sytuacja sprawiła, że sądy rozpatrując odwołania w zakresie wysokości współczynnika - wskaźnika waloryzacji - dokonały oceny legalności uchwały w zakresie, w którym pogarszała ona sytuację emerytów i rencistów.Treść art. 74 ust. 3 ustawy o z.e.p. w ocenie sądów nie dawała podstaw do poglądu, iż podwyższenie świadczeń dokonane uchwałą nr 27 może równocześnie uzasadniać - w myśl przepisów ustawy o z.e.p. - obniżanie współczynnika waloryzacyjnego, a w konsekwencji pogorszenie sytuacji osób objętych uchwałą przy przyszłych waloryzacjach.Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 lipca 1988 r. III UZP 20/88 (OSNCP z 1989 r. z. 12, poz. 192) stwierdził, że współczynnik waloryzacyjny przyjęty w § 2 ust. 4. uchwały nie może być niższy od ustalonego poprzednio na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. W wyroku z dnia 17 stycznia 1989 r. (II URN 271/88) SN podał, że zwiększenie podstawy wymiaru i podwyżka świadczeń przewidziana w uchwale nie daje podstaw do ustalenia nowego współczynnika waloryzacyjnego także na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. U. Nr 2, poz. 14), ponieważ przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 74 ust. 3 ustawy o z.e.p.Nie negując, iż współczynnik waloryzacyjny przewidziany w art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. nie jest wielkością stałą, gdyż ulega zmianom, jeżeli w prawie do świadczeń lub ich wysokości nastąpi zmiana przewidziana w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynikająca np. ze zmiany grupy inwalidztwa, zmiany w podstawie wymiaru emerytury w wyniku osiągnięcia innych, wyższych zarobków, doliczenia dodatkowego wynagrodzenia, wzrostu z tytułu stażu pracy itp. Sąd Najwyższy konsekwentnie reprezentował pogląd, iż zwiększenie podstawy wymiaru emerytury oraz podwyższenie świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie przepisów uchwały nie stanowi zmiany w prawie do świadczeń lub ich wysokości przewidzianej w przepisach ustawy o z.e.p. Ponieważ mimo takiego stanowiska Sądu Najwyższego oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stosowały nadal współczynniki obniżone w wykonaniu uchwały, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zwróciło się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności uchwały nr 27 Rady Ministrów z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p.Orzeczeniem z dnia 9 maja 1989 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że uchwała nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent jest niezgodna z art. 41 pkt 8 Konstytucji RP, a § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych jest niezgodny z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p.Trybunał ustalił trzymiesięczny termin od dnia doręczenia orzeczenia do usunięcia tych niezgodności i zaznaczył, że w przypadku nieusunięcia niezgodności przepisy objęte orzeczeniem tracą moc z upływem tego terminu.Niezgodności nie zostały usunięte i tym samym uchwała nr 27 straciła moc.Nie wymaga udowodnienia, że u podstaw wniosku zgłoszonego przez OPZZ do Trybunału Konstytucyjnego legła wyłącznie niezgodność uchwały co do zmiany współczynnika waloryzacyjnego z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. OPZZ nie kwestionowało celowości i zgodności z prawem uchwały w tym zakresie w jakim dokonała ona podwyższenia emerytur i rent. Występowała w interesie a nie przeciw interesowi świadczeniobiorców objętych uchwałą.Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał m.in., że rząd nie może wkraczać w materie zastrzeżone dla ustaw ani działać sprzecznie z ustawami (str. 42 uzasadnienia). Trybunał podzielił pogląd wyrażony m.in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 stycznia 1988 r. II URN 271/88 i w uchwale z dnia 27 lipca 1988 r. III UZP 20/88, że samoistne uchwały Rady Ministrów mogą wiązać tylko tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Trybunał podał, że wszelkie zmiany wysokości świadczeń emerytalno-rentowych oraz zasad ich waloryzacji - jeśli nie znajdują bardzo wyraźnego upoważnienia ustawowego - powinny być dokonywane w formie ustawy. Trybunał podkreślił także, że współczynnik waloryzacyjny nie jest wielkością stałą, lecz ulega zmianom wtedy, gdy zmienia się prawo do świadczeń lub ich wysokości określone ustawą o z.e.p. Mimo takiego uzasadnienia, potwierdzającego trafność dotychczasowego orzecznictwa sądów, dopuszczenie przez organy administracji państwowej do utraty w całości mocy obowiązującej uchwały nr 27 Rady Ministrów doprowadziło do odmowy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizacji celu, jakiemu miał służyć wniosek OPZZ oraz wykładnia przyjęta przez Sąd Najwyższy w przytoczonych orzeczeniach. Jako mylne określił w tym zakresie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 1990 r. II URN 89/90.Uchylenie w całości uchwały posłużyło Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do pozbawienia licznej rzeszy emerytów i rencistów tzw. "starego portfela", których podstawa wymiaru świadczeń do dnia 31 grudnia 1983 r. nie przekraczała 18.000 zł, podwyżki świadczeń przewidzianej tą uchwałą.Tego rodzaju krzywdy społecznej Sąd Najwyższy nie akceptował. W uchwałach z dnia 19 kwietnia 1990 r. III UZP 5/90 i z dnia 25 lipca 1990 r. III UZP 14/90 Sąd Najwyższy stwierdził, że zgłoszenie żądania zmiany współczynnika waloryzacyjnego ustalonego na postawie § 2 ust. 4 uchwały wraz z roszczeniem o wyrównanie świadczenia nie może stanowić podstawy pominięcia podwyżki dokonanej tą uchwałą przy przeliczeniu świadczenia.W uzasadnieniu uchwały III UZP 14/90 Sąd Najwyższy wyjaśnił m.in., że w myśl art. 67 ustawy o z.e.p. - w brzmieniu obowiązującym do 1989 r. - Rada Ministrów określała kwoty najniższej emerytury i renty. Ustawa nie konkretyzowała aktu, w jakim delegacja ta mogła być wykonana przez Radę Ministrów. Dlatego określenie najniższych świadczeń w formie uchwały było skuteczne. Uchwała Nr 27 Rady Ministrów faktycznie podwyższała wszystkie najniższe emerytury i renty. Paragrafy 3 i 6 ust. 1 tej uchwały nakazywały bowiem podwyższenie podstawy wymiaru emerytur i rent do kwoty 10.300 zł, co w konsekwencji spowodowało, że najniższa emerytura nie mogła być niższa od kwoty 7.000 zł (por. uchwałę SN z dnia 12 grudnia 1986 r. UZP 50/85 - PiZS z 1987 r., z. 9, s. 69). Tak więc w zakresie podwyższenia najniższych emerytur i rent uchwała wydana została w drodze delegacji ustawowej choć podstawy tej w uchwale nie powołano. Dlatego m.in. podwyżki emerytur i rent dokonane na podstawie uchwały nr 27 nie mogą być cofnięte bez względu na to, co się stało następnie z tą uchwałą.Za utrzymaniem świadczeń podwyższonych uchwałą przemawia ponadto bezpieczeństwo socjalne emerytów i rencistów oraz przyjęte w centralnym planie rocznym na 1985 r. założenia zachowania realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych.Dlatego moc uchwały w zakresie podwyższenia świadczeń nie może być podważana. Jedynie § 2 ust. 4 uchwały jako samoistny i pozostający w sprzeczności z art. 74 ustawy o z.e.p. nie mógł rodzić ujemnych następstw dla osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych.Prawomocne wyroki sądów, zmieniające decyzje oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dotyczącym współczynnika waloryzacyjnego i przywracające, w miejsce obniżonych przez uchwałę nr 27, współczynniki ustalone na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., uwzględniały jednolite przytoczone wyżej orzecznictwo Sądu Najwyższego.Uchwała Rady Ministrów mogła stworzyć określone uprawnienia, nie mogła natomiast pogorszyć sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych. Rada Ministrów mogła podwyższyć świadczenia przed przewidzianym w art. 74 ustawy o z.e.p. terminem waloryzacji, tj. przed dniem 1 marca 1986 r., nie była natomiast uprawniona do zmiany i to na przyszłość zasad waloryzacji świadczeń zagwarantowanych ustawą.Wiążący charakter prawomocnych wyroków sądowych nie wymaga szerokiego uzasadnienia. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Organem państwowym jest również Zakład Ubezpieczeń Społecznych.Orzeczenia prawomocne mogą być wzruszone wyłącznie w drodze rewizji nadzwyczajnej - art. 417 § 1 k.p.c. Orzecznictwo Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu rewizji nadzwyczajnych w omawianych sprawach było i jest jednolite. Podstawy takiej właśnie linii orzeczniczej zostały omówione wyżej a jej prawidłowość potwierdził w motywach swego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny, wyrażając m.in. pogląd, że uchwała Rady Ministrów mogła mieć wyłącznie formę aktu wykonawczego do ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), gdyby ustawa ta zawierała stosowne upoważnienia normodawcze.Zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206) a szczególnie art. 24 ust. 2 tej ustawy obowiązujący od dnia 1 stycznia 1990 r. nie ma i nie może mieć wpływu na prawomocne orzeczenia sądów dotyczące współczynnika waloryzacyjnego.Artykuł 24 w ust. 1 zastępuje pojęcie "współczynnik waloryzacyjny" pojęciem "wskaźnik indywidualnego wymiaru świadczeń".Ustęp 2 art. 24 powołanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. stanowi, że za "wskaźnik indywidualnego wymiaru świadczenia" uważa się współczynnik waloryzacyjny ustalony w decyzjach o przyznaniu świadczenia wydanych na podstawie ustaw i dekretu, o których mowa w art. 1, 2, 5-10 w brzmieniu obowiązującym do dnia ogłoszenia niniejszej ustawy, z uwzględnieniem wszystkich podwyżek, które nastąpiły na podstawie ustaw, rozporządzeń i uchwał Rady Ministrów, ogłoszonych do dnia 28 lutego 1990 r.Podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na przedstawione pytanie prawne nie wymaga szczegółowej analizy treści art. 24 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, albowiem pytanie dotyczy stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy. Zmiana stanu prawnego nie może mieć wpływu na prawomocne orzeczenia sądowe wydane pod rządami innych przepisów, gdyż nawet niezgodność z prawem nie podważa prawomocności orzeczenia. Literalne brzmienie art. 24 powołanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. potwierdza, a nie podważa, dotychczasową linię orzeczniczą Sądu Najwyższego i sądów wojewódzkich - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych.Artykuł 24 ustawy z dnia 24 maja 1990 r., który "powstał", jak to wspomina w uzasadnieniu postawionego pytania Minister Pracy i Polityki Socjalnej, z inicjatywy Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, stanowi logiczną konsekwencję potrzeby naprawienia błędu, jaki Trybunał Konstytucyjny popełnił uchylając uchwałę nr 27 w całości zamiast tylko w jej części samoistnej, naruszającej art. 74 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.Kierując się wszystkimi przytoczonymi wyżej względami Sąd Najwyższy podjął przytoczoną w sentencji uchwałę na podstawie art. 21 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym postanowił nadać jej moc zasady prawnej.