III CZP 26/82

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN A. Filcek. Sędziowie SN: W. Kuryłowicz, J. Niejadlik (sprawozdawca), K. Piasecki, J. Pietrzykowski, H. Starczewski (współsprawozdawca), M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL T. Potapowicza, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego PRL z dnia 26 kwietnia 1982 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Jaki organ i w jakim trybie uprawniony jest do rozstrzygania o nieważności świadectwa kwalifikacyjnego, wydanego na podstawie zarządzenia nr 120 Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie określenia zawodów związanych z rolnictwem, w których mogą być przyznawane robotnikom tytuły kwalifikacyjne oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych do uzyskania tych tytułów (Dz. Urz. Nr 19, poz. 149 ze zm.), jeżeli wydanie tego świadectwa nastąpiło w rzeczywistości bezpodstawnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa?"podjął następującą uchwałę:O nieważności uchwały państwowej komisji egzaminacyjnej, działającej na podstawie zarządzenia nr 120 Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie określenia zawodów związanych z rolnictwem, w których mogą być przyznawane robotnikom tytuły kwalifikacyjne, oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych do uzyskania tych tytułów (Dz. Urz. Nr 19, poz. 149 ze zm.), o przyznaniu tytułu rolnika wykwalifikowanego, stwierdzonej świadectwem, rozstrzyga właściwy organ administracji państwowej w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczneINabycie własności nieruchomości rolnej kodeks cywilny uzależnia od wykazania się przez nabywcę stałą pracą w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym przy produkcji rolnej albo kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 160 § 1 i in k.c.). Dowodem stwierdzającym posiadanie tak pojmowanych - a więc teoretycznych - kwalifikacji jest zaś m.in. świadectwo albo dyplom potwierdzające posiadanie tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych (§ 3 ust. 1 rozp. Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 i Nr 49, poz. 317 w brzmieniu nadanym mu w rozp. Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1981 r. - Dz. U. Nr 9, poz. 36), uzyskane na podstawie uchwały nr 367 Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1959 r. w sprawie przyznawania robotnikom tytułów kwalifikacyjnych (M.P. Nr 76, poz. 402). Postanowienia tej uchwały, według której tenże tytuł kwalifikacyjny przyznaje na podstawie egzaminu i stwierdza świadectwem (dyplomem) państwowa komisja egzaminacyjna (§ 1 ust. 3 i 4), zostały bowiem rozciągnięte na zawody rolnicze zarządzeniem nr 120 Ministra Rolnictwa. Państwowe komisje egzaminacyjne, powoływane przez organy tego Ministra (§ 2 ust. 1), miały się organizować i działać na zasadach określonych w - wydanym z umocowania zawartego w § 4 ust. 1 wspomnianej uchwały - zarządzeniu Ministra Oświaty z dnia 1 lipca 1966 r. w sprawie zasad przyznawania robotnikom tytułów kwalifikacyjnych w określonych zawodach (M.P. Nr 35, poz. 160 ze zm.), lecz pod nadzorem właściwego kuratora organu szkolnego (§ 2 ust. 2, § 6). Określenie zasad i warunków, na jakich może nastąpić uznanie ukończenia przez robotników, zamierzających przystąpić do egzaminu, kursów zawodowych za równoczesne z ukończeniem nauki lub części nauki w zakresie programu szkoły zawodowej zostało powierzone (§ 4 pkt 4, § 7) Ministrowi Oświaty i Wychowania także w uchwale nr 34 Rady Ministrów z dnia 1 lutego 1974 r. w sprawie podnoszenia w formach pozaszkolnych kwalifikacji zawodowych robotników zatrudnionych w jednostkach gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 7, poz. 30). Dlatego, gdy wydano ją na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 3 tej ustawy, nie ma przeszkód do potraktowania uchwały nr 367 Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1959 r. wraz z odwołującymi się do niej aktami prawnymi jako uzupełniających przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.). To umacnia wniosek, że uzyskanie świadectw kwalifikacyjnych w zawodach rolniczych normują przepisy regulujące działalność państwa w dziedzinie oświaty i wychowania. Zaliczane zaś są one do prawa szkolnego, stanowiącego przedmiotowo wyodrębniony dział systemu prawa administracyjnego.IISfera oświaty i wychowania jest objęta reglamentacją administracyjną. Podstawowymi jednostkami organizacyjnymi w strukturze resortu oświaty są placówki oświatowo-wychowawcze, a organizowanie działalności usługowej tych placówek jest formą działalności administracyjnej. Zadanie przyznawania tytułów rolnika wykwalifikowanego zostało powierzone państwowym komisjom egzaminacyjnym, jako sui generis innym terenowym placówkom oświatowo-wychowawczym. Z dopuszczeniem do korzystania ze świadczeń takiej jednostki, kandydat w nawiązanym stąd stosunku administracyjnoprawnym nabywa - w zakresie wskazanym w przepisach regulujących uprawnienia i obowiązki stron tego stosunku - roszczenie o przyznanie mu tytułu kwalifikacyjnego w zawodzie rolnika. Odpowiadający mu obowiązek administracyjny może więc ta jednostka administracji państwowej realizować tylko w drodze działań podejmowanych w formach prawem przewidzianych.Urzeczywistnienie norm prawa administracyjnego następuje z reguły w sposób unormowany w dostosowanych do nich przepisach postępowania administracyjnego. Z pozycją strony ogólne postępowanie administracyjne łączy możność żądania "czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" (art. 28 k.p.a.), odpowiedzią zaś na to żądanie jest wydanie przez organ administracji państwowej (art. 20 k.p.a.) decyzji, w której zwykle "co do jej istoty" rozstrzyga sprawę (art. 104 k.p.a.) tej - organizacyjnie mu nie podporządkowanej (art. 1 § 1, art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a.) - strony. Postanowienia regulaminu, będącego załącznikiem nr 1 do zarządzenia Ministra Oświaty z dnia 1 lipca 1966 r., do którego odsyła Minister Rolnictwa w swym zarządzeniu nr 120 stanowią, iż o ostatecznym wyniku egzaminu decyduje zespół egzaminacyjny (§ 23 ust. 2) w formie uchwały. Z tego unormowania, jak też z faktu, że skutek prawny (związanie uchwałą organu orzekającego, prawo egzaminowanego do używania tytułu) powiązał ustawodawca z ogłoszeniem (§ 23 ust. 3), wypływa wniosek, że ta uchwała stanowi rozstrzygnięcie władzy szkolnej (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.) w indywidualnej sprawie. Zmieniając zasadniczo całą sytuację prawną egzaminowanego, znajdującego się organizacyjnie na zewnątrz aparatu administracyjnego, uchwała państwowej komisji egzaminacyjnej o przyznaniu egzaminowanemu tytułu rolnika wykwalifikowanego wywiera skutki prawne w sferze powszechnego systemu prawa. Swym charakterem upodabnia się więc do decyzji administracyjnej jako formy działania organu administracji państwowej.Cech właściwych decyzji administracyjnej nie wykazuje - w konsekwencji - świadectwo, w którym państwowa komisja egzaminacyjna stwierdza przyznanie swą uchwałą egzaminowanemu tytułu rolnika wykwalifikowanego (§ 26 ust. 1 reg.). Dane na takim świadectwie przecież "wpisuje się wyłącznie na podstawie dokumentacji szkolnej" (§ 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Oświaty i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 czerwca 1970 r. w sprawie wypełniania i wystawiania świadectw szkolnych... - Dz. Urz. Nr E-6, poz. 45), stanowiącej tu "protokół przebiegu egzaminu" (§ 25 reg.), który to "wynik egzaminu i uchwały zespołu egzaminacyjnego przewodniczący zespołu ogłasza egzaminowanemu bezpośrednio po zakończeniu egzaminu" (23 ust. 3 reg.). Wydając świadectwo, komisja egzaminacyjna już nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, a tylko stwierdza w nim - wywołane uchwałą promocyjną - stany faktyczne i prawne, utrwalone już w innym dokumencie szkolnym. Samo stwierdzenie istnienia pewnej sytuacji faktycznej lub prawnej zaś jest cechą odróżniającą zaświadczenie (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) od decyzji administracyjnej, jako rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Świadectwo kwalifikacyjne jednak nie jest zwykłym zaświadczeniem, lecz - z uwagi na sformułowanie, wydanie i możność wykazywania tylko nim teoretycznych kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego (§ 2 i 31 zarządzenia z dnia 1 lipca 1970 r.) - szczególnego rodzaju dokumentem szkolnym. Wystawione w przepisanej formie i podpisane przez członków państwowej komisji egzaminacyjnej jest dokumentem urzędowym, stanowiącym zawsze dowód tego, że powziętą uprzednio uchwałą ta komisja - na mocy uchwały nr 367 Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1959 r. - przyznała osobie w nim wymienionej tytuł rolnika wykwalifikowanego (art. 244 § 1 k.p.c., art. 76 k.p.a.).IIIW braku upoważnienia ustawowego w sądowym postępowaniu cywilnym nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji administracyjnych. Przy orzekaniu w sprawach cywilnych sądy formalnie nie są związane nawet ostatecznymi decyzjami organów administracji państwowej, gdy chodzi o ocenę faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o zgłoszonym roszczeniu. Ostateczne akty tych organów stwierdzają jednak stany prawne, które sądy - również z uwagi na granice drogi sądowej - są obowiązane uwzględniać przy rozstrzyganiu spraw cywilnych, z reguły i wtedy, gdy ich zdaniem - są merytorycznie wadliwe. Oznacza to, że zakres pośredniej kontroli prawidłowości uchwał promocyjnych państwowych komisji egzaminacyjnych w sądowym postępowaniu cywilnym jest bardzo ograniczony. Sąd bowiem może odmówić respektowania takiego aktu, który wykazuje tylko pozory decyzji administracyjnej (actus nullus). Przed posługiwaniem się uzyskanym bezprawnie świadectwem kwalifikacyjnym wystarczającego zabezpieczenia nie dają również przepisy prawa i postępowania karnego, przewidujące możliwość orzeczenia przepadku przedmiotów pochodzących z przestępstwa (art. 48 k.k.), także w razie umorzenia postępowania (art. 104 k.k., art. 282 k.p.k.). Z jednej strony bowiem mogą zachodzić przeszkody z art. 11 k.p.k. do wszczęcia postępowania karnego, z drugiej zaś ewentualne orzeczenie o przepadku w tym trybie świadectwa kwalifikowanego samo przez się nie przekreśla możliwości ubiegania się przez zainteresowanego o wydanie mu duplikatu utraconego świadectwa.IVPrzepisy zarządzenia Ministra Oświaty z dnia 1 lipca 1966 r. oraz postanowienia dołączonego doń regulaminu składają się na postępowanie wewnętrzne. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z mocy przepisów ogólnych postępowania administracyjnego można poddać resortowej kontroli instancyjnej każdą decyzję wydaną w indywidualnej sprawie przez organ nie będący naczelnym organem administracji państwowej (art. 127 k.p.a.). Okoliczność, że te - nie wyłączając § 23 wspomnianego zarządzenia - wewnętrzne przepisy swą regulacją nie wychodzą poza uchwałę kończącą stosunek administracyjnoprawny zawiązany między kandydatem a państwową komisją egzaminacyjną, ani w tych kwestiach nie odsyłają do tego kodeksu, aktualizowała - pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 1980 r. - pytanie, czy pozostają one w stosunku wyłączania się z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, normującymi możność zaskarżenia decyzji w drodze odwołania, czy też z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wzajemnie się uzupełniają. Wypowiedzi w tej kwestii były rozbieżne. Nie kwestionowano jednak w nauce poglądu, że - w każdym razie - nie ma przeszkód do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały promocyjnej kolegialnego organu szkoły. Pogląd ten - de lege lata - uznać należy za trafny. Można przecież, wyjąwszy sytuację, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., żądać stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, czyli i tej, która przymiot ostatecznej uzyskała z chwilą doręczenia jej stronom na piśmie albo ogłoszenia ustnie przez organ orzekający w pierwszej instancji. Powiedziano zaś, że uchwała państwowej komisji egzaminacyjnej zawiera elementy właściwe decyzjom administracyjnym. Oznacza to, że nie ma przeciwwskazań do wdrożenia - w warunkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego - przez organ administracji państwowej wyższego stopnia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały, w której państwowa komisja egzaminacyjna "bezpodstawnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa" przyznała osobie zindywidualizowanej w świadectwie tytuł rolnika wykwalifikowanego.Przedstawione zagadnienie prawne rozstrzygnięto więc jak w sentencji niniejszej uchwały.