III CZP 35/75

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes J. Pawlak. Sędziowie: W. Bryl, R. Czarnecki, J. Ignatowicz, J. Majorowicz (sprawozdawca), J. Pietrzykowski, S. Rudnicki.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, R. Wyrzykowskiego, w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Urząd Miejski w Z. przeciwko Henrykowi S., Kazimierze S. i Annie P. o uznanie umowy za nieważną, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na posiedzeniu w dniu 9.IV.1975 r. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego.Czy Skarbowi Państwa przysługuje na podstawie art. 29 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) prawo pierwokupu w przypadku zamiany prawa użytkowania wieczystego terenu zabudowanego domem jednorodzinnym, stanowiącym własność wieczystego użytkownika?uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następująca zasadę prawną:Uzasadnienie faktyczneUdzielenie odpowiedzi na przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne wymaga rozważenia dwu kwestii, a mianowicie, czy i w jakim zakresie na tle przepisów kodeksu cywilnego istnieje możliwość skorzystania z pierwokupu w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego oraz czy takie uprawnienie w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) przysługuje również Skarbowi Państwa.Przechodząc do rozważań nad tymi kwestiami zauważyć należy, co następuje:I. Prawo pierwokupu tak umowne, jak również ustawowe polega na tym, że określonej osobie uprawnionej przysługuje pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy na wypadek, gdy strona zobowiązana z tytułu pierwokupu zawrze zobowiązująca umowę sprzedaży tej rzeczy z osobą trzecia, przy czym między zobowiązanym a uprawnionym dochodzi do skutku umowa tej samej treści, co umowa zawarta przez zobowiązanego z osobą trzecią. Przepis art. 596 k.c. odnosi zastrzeżenie pierwszeństwa kupna do oznaczonych rzeczy. Uzasadniać by to mogło twierdzenie, że prawo pierwokupu dotyczy wyłącznie własności. Pogląd taki nie byłby jednak trafny, mianowicie z tej przyczyny, że prawo pierwokupu pozostaje w ścisłym związku z instytucją sprzedaży. Stosownie zaś do art. 555 k.c. przepisy o sprzedaży rzeczy stosuje się odpowiednio do sprzedaży praw. Przedmiotem sprzedaży zaś mogą być również prawa majątkowe mające na ogół charakter zbywalnych praw rzeczowych, jak np. użytkowanie wieczyste, służebność gruntowa, zastaw, hipoteka. Uzasadnia to w konsekwencji wniosek o dopuszczalności stosowania prawa pierwokupu również w tym przypadku, gdy przedmiotem umowy sprzedaży są te prawa. W nauce prawa istnieje jedynie różnica poglądów co do tego, czy przepis art. 596 w zw. z art. 555 k.c. odnosi się wprost również do zbycia praw, czy też do zastrzeżenia prawa pierwokupu należy stosować w drodze analogiae legis przepisy o prawie pierwokupu. Pomijając jednakże powyższe różnice poglądów co do podstawy prawnej, w takim przypadku, tak przy pierwszym jak i drugim poglądzie, istnieje możliwość zastrzeżenia prawa pierwokupu również w odniesieniu do zbycia praw. To ogólne założenie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego o sprzedaży i o prawie pierwokupu mogłoby prima facie prowadzić do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na postawione pytanie. Zauważyć jednakże należy, że instytucja prawa pierwokupu nie jest w naszym ustawodawstwie instytucją jednolitą. Inny bowiem charakter ma ustawowe prawo pierwokupu, a inny umowa. Dotyczy to między innymi takich kwestii, jak zakres podmiotowy i przedmiotowy tego prawa, sposób jego realizacji, skutki prawne wykonania tego prawa. Jeżeli chodzi o ustawowe prawo pierwokupu, między innymi także prawo pierwokupu zastrzeżone Skarbowi Państwa na podstawie przepisów art. 29 - 36 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to decydujące znaczenie przy rozważaniu tych kwestii mają przede wszystkich przepisy szczególne, przewidujące na rzecz określonych osób takie prawo.Przepisy zaś kodeksu cywilnego normujące prawo pierwokupu mają charakter norm ogólnych. Przepis art. 596 k.c. stanowi bowiem, że przepisy rozdziału IV tytułu XI księgi trzeciej stosuje się do prawa pierwokupu tylko w takim zakresie, w jakim prawo to nie jest unormowane w przepisach szczególnych. W świetle powyższych stwierdzeń, o ile możliwe więc jest zastrzeżenie prawa pierwokupu wieczystego użytkowania umową z osobą, na rzecz której takie prawo zostało ustanowione, o tyle przy ustawowym prawie pierwokupu prawo to mogłoby obejmować również użytkowanie wieczyste wówczas, gdyby z przepisów szczególnych nie wynikało odmienne uregulowanie.II. Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach Skarbowi Państwa przysługuje prawo pierwokupu "w przypadku sprzedaży nieruchomości nie stanowiących własności Państwa, położonych na terenach określonych w art. 1 ust. 1", a więc na terenach położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto w myśl art. 35 ustawy w przypadku darowania lub zamiany nieruchomości określonej w art. 29 organowi administracji miejskiej przysługuje prawo wykupu tej nieruchomości przy odpowiednim zastosowaniu przepisów art. 29-34. To samo dotyczy zniesienia współwłasności nieruchomości, której współwłaścicielem jest Państwo. Z przepisów tych wynika, że prawo pierwokupu (wykupu) może być realizowane przez Skarb Państwa wyłącznie w wypadku przeniesienia własności, a nie innego prawa. Za powyższym stanowiskiem przemawia przede wszystkim wykładnia gramatyczna wyżej powołanych przepisów. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy określa zakres prawa Skarbu Państwa do przypadków sprzedaży nieruchomości "nie stanowiących własności Państwa". Również przewidziane w art. 35 ustawy prawo wykupu w wypadku darowizny, zamiany oraz zniesienia współwłasności, której współwłaścicielem jest Skarb Państwa, wskazuje wyraźnie, że chodzi o przeniesienie w tych trzech przypadkach prawa własności, a nie innego prawa.Za poglądem, że prawo pierwokupu (wykupu) dotyczy wyłącznie przypadków przeniesienia własności nieruchomości, przemawia także treść art. 30 ustawy, który stanowi, że właściciel nieruchomości, określonej w art. 29, może sprzedać ją osobie trzeciej pod warunkiem, że Skarb Państwa, któremu przysługuje prawo pierwokupu, prawa tego nie wykona.Również wykładnia logiczna oraz wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów ustawy prowadzą do analogicznych wniosków. Założeniem bowiem ustawy jest zapewnienie terenowym organom administracji państwowej możliwości dysponowania gruntami w sposób planowy. Z tym wiąże się również sprawa uzyskania nowych terenów m.in. dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego. Do realizacji tego zadania ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wprowadziła dwie instytucje prawne, a mianowicie instytucję tzw. obszarów urbanistycznych (art. 22 ustawy) oraz instytucję ustawowego prawa pierwokupu (art. 29-36 ustawy). Obie instytucje prawne zakładają możliwość w określonych warunkach nabycia przez Państwo nieruchomości gruntowych położonych w obrębie miast na własność np. w celu uzyskania możliwości dysponowania tymi nieruchomościami zgodnie z zasadami gospodarki planowej. Podobne założenia wynikają z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Stosownie do art. 5 ust. 2 tej ustawy nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego - z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin - przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Uzyskane w ten sposób przez Skarb Państwa tereny, podzielone na odpowiednie działki budowlane, oddaje się w użytkowanie wieczyste pod budownictwo jednorodzinne, budownictwo małych domów mieszkalnych oraz budownictwo zagrodowe (art. 11 ustawy). Ratio legis omawianych instytucji prawnych tkwi więc w uzyskiwaniu przez Skarb Państwa na własność terenów w miastach, aby następnie można było nimi dysponować w sposób planowy, przydzielając poszczególne działki w przypadku przeznaczenia ich pod budownictwo mieszkaniowe osobom fizycznym lub spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste. Nie jest natomiast założeniem tych instytucji nabywanie przez Skarb Państwa ustanowionego już na działkach, stanowiących jego własność, prawa użytkowania wieczystego. Do podobnych wniosków prowadzi również treść uchwały nr 62 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1962 r. w sprawie wytycznych do wykonania prawa pierwokupu nieruchomości w miastach i osiedlach (M. P. Nr 23, poz. 98). Z przepisów tej uchwały wynika, że chodzi o realizację prawa pierwokupu w wypadku przeniesienia własności, przy czym uzyskane w ten sposób nieruchomości służyć mają przede wszystkim jako nieruchomości zamienne, oddawane w użytkowanie wieczyste. Zauważyć przy tym należy, że przepisy prawa zapewniają terenowym organom administracji państwowej możliwość kontroli, czy użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, czy wzniósł zgodnie z umową budynek na działce, czy utrzymuje w należytym stanie budynki i urządzenia oddane w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem. W przypadku stwierdzenia, że użytkownik wieczysty tych obowiązków nie spełnił albo nie spełnia, organom terenowym administracji państwowej przysługuje prawo do jednostronnego rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste (art. 240 k.c. oraz 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.).Stanowiska, że prawo pierwokupu zastrzeżone na rzecz Skarbu Państwa w art. 29 i nast. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie obejmuje prawa użytkowania wieczystego, nie podważa w niczym okoliczność, że budynek wzniesiony na działce objętej użytkowaniem wieczystym stanowi własność użytkownika wieczystego. Powołana bowiem ustawa reguluje gospodarkę terenami, a więc gruntami również z jego częściami składowymi (budynkami, trwałymi urządzeniami). Stąd też zastrzeżone w art. 29 prawo pierwokupu dotyczy właśnie nieruchomości gruntowych i nie obejmuje budynków lub lokali, stanowiących na mocy przepisu szczególnego odrębny od gruntu przedmiot własności. Prawo własności takich budynków lub lokali jest prawem ściśle związanym z użytkowaniem wieczystym (art. 235 § 2 k.c.). Skoro zaś ustawa przewiduje prawo pierwokupu jedynie w wypadku przeniesienia własności nieruchomości gruntowej, nie jest możliwe skorzystanie z tego prawa w odniesieniu do takich budynków i lokali. III. Nie można by również uznać za uzasadnione stanowiska, które wychodząc z założenia, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem pośrednim między prawem własności a rzeczowym prawem użytkowania, dopuszczałoby w drodze analogii stosowanie przepisów art. 29 i nast. ustawy. Przede wszystkim przeciwko temu stanowisku przemawia okoliczność, że przepisy normujące ustawowe prawo pierwokupu Skarbu Państwa są przepisami stricti iuris, dlatego też nie mogą być w drodze analogii rozciągane na instytucję prawną, której wyraźnie art. 29 i nast. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wymieniają. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wobec wyraźnego unormowania w ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach prawa pierwokupu przysługującego Państwu nie zachodzi w ogóle luka w prawie, która należałoby wypełnić w drodze analogii. Nie byłoby również przekonywające powołanie się na argument z art. 237 k.c., w myśl którego to przepisu do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Powołany przepis dotyczy bowiem przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przez samego użytkownika. Odesłanie do odpowiednich przepisów o przeniesienie własności nieruchomości oznacza, że przy przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego muszą być spełnione te przesłanki, które są wymagane przy przeniesieniu prawa własności. Dotyczy to takich kwestii, jak zobowiązująco-rozporządzający charakter umowy, przyczynowy charakter czynności prawnej, wymaganie formy aktu notarialnego, konsensualny charakter czynności prawnej, zachowanie przepisów dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi itd. Powołany przepis dotyczy więc zupełnie innej płaszczyzny prawnej.IV. W zakończeniu zauważyć należy, że instytucja użytkowania wieczystego i związane z tym prawo własności domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość spełnia poważną rolę społeczno-gospodarczą. Przyczynia się do rozwoju budownictwa mieszkaniowego, co w konsekwencji sprzyja jednocześnie wzrostowi stopy życiowej i rozwojowej własności osobistej. Stąd też prawo użytkowania wieczystego musi cechować pewna trwałość i stabilność.Zdarzające się niekiedy przypadki korzystania z tej instytucji wbrew jej założeniu i celom dają podstawę do jednostronnego rozwiązania umowy przez terenowy organ administracji państwowej. Ponadto w uzasadnionych społeczno-gospodarczymi względami przypadkach istnieje możliwość wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego.Z powyższych względów na przedstawione pytanie prawne udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.