III CZP 42/74

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Pawlak. Sędziowie: W. Bryl (sprawozdawca), R. Czarnecki, J. Majorowicz, Z. Masłowski, S. Rudnicki, J. Pietrzykowski.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL R. Wyrzykowskiego, rozpoznawszy wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 maja 1974 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy oświadczenie upoważnionego organu Skarbu Państwa o wykonaniu prawa pierwokupu z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) wywołuje skutek przewidziany w art. 31 ust. 3 zd. końcowe tej ustawy, jeżeli przedmiotem warunkowej umowy sprzedaży jest cała zabudowana nieruchomość miejska, a w oświadczeniu, o którym mowa, wyrażona została wola nabycia w tym trybie tylko ponadnormatywnej części tej nieruchomości?",uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Jeżeli przedmiotem warunkowej umowy sprzedaży jest cała zabudowana nieruchomość, Państwu nie przysługuje prawo pierwokupu przewidziane w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) w stosunku tylko do części powierzchni stanowiącej nadwyżkę ponad powierzchnię normatywną tej nieruchomości. Uzasadnienie faktycznePrzedstawione składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zmierza do wyjaśnienia doniosłej dla praktyki, a spornej w nauce i orzecznictwie kwestii: czy na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest skorzystanie przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w stosunku do ponadnormatywnej części nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) w sytuacji, gdy strony zawarły warunkową umowę zobowiązującą odnośnie do całej nieruchomości.Należy stwierdzić, że jeszcze przed wejściem w życie kodeksu cywilnego, w początkowym okresie obowiązywania wymienionej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia 10 listopada 1962 r. I CO 24/62 (OSNCP 1963, poz. 188) przyjął, iż do prawa pierwokupu (wykupu), przewidzianego w art. 30 (obecnie art. 29) i nast. ustawy, mają - w zakresie nie uregulowanym odmiennie przez ustawę - zastosowanie przepisy art. 345 i nast. kodeksu zobowiązań oraz art. 45 i 46 prawa rzeczowego. Według zaś tych przepisów prawo pierwokupu jest niepodzielne. Tę samą zasadę przyjął również ustawodawca w art. 602 § 1 k.c., według którego prawo pierwokupu jest niepodzielne, chyba że przepisy szczególne pozwalają na częściowe wykonanie tego prawa.Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 602 § 1 k.c. w zakresie objętym pytaniem są przepisy rozdziału 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Żaden jednak z przepisów zawartych w rozdziale 6 nie zawiera unormowania dotyczącego możliwości pierwokupu części nieruchomości w sytuacji objętej pytaniem prawnym.Nie można zwłaszcza wyprowadzać takiego uprawnienia Skarbu Państwa z art. 29 ust. 2 wymienionej ustawy. Przepis ten bowiem dotyczy jedynie uprawnienia do wykonania prawa pierwokupu ułamkowej części nieruchomości, z możliwością wystąpienia równocześnie o wydzielenie nabytej części nieruchomości, jeśli jest to możliwe ze względu na istniejącą zabudowę, oraz w następnej kolejności wykupu dalszej części tej nieruchomości, zbędnej dla prawidłowego użytkowania istniejącej zabudowy.Uprawnienia takiego nie daje również Skarbowi Państwa wydana na podstawie art. 34 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - uchwała Rady Ministrów nr 62 z dnia 16 lutego 1962 r. w sprawie wytycznych co do wykonywania prawa pierwokupu nieruchomości w miastach i osiedlach (M.P. Nr 23, poz. 98).Jak wynika z treści wymienionego art. 34 ustawy, wydane na jego podstawie przez Radę Ministrów wytyczne powinny określać jedynie, w jakich warunkach prezydia rad narodowych (obecnie odpowiednie terenowe organy administracji) powinny korzystać z prawa pierwokupu przewidzianego w ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.Wymieniona uchwała zaleca w § 4 ust. 3 skorzystanie z prawa pierwokupu "w stosunku do części powierzchni stanowiącej nadwyżkę ponad powierzchnię normatywną, jeżeli nadwyżka ta może być wykorzystana na cele przewidziane w § 3 ust. 1" tejże uchwały.Na tle wymienionej uchwały Rady Ministrów, a zwłaszcza jej § 4 ust. 3, powstały w nauce i orzecznictwie sprzeczne poglądy co do charakteru prawnego tej uchwały, a w szczególności czy uchwała ta zawiera powszechnie obowiązujące przepisy prawa w rozumieniu art. XVI przep. wprow. k.c., czy też jest ona aktem prawnym wewnętrznoadministracyjnym, nie rodzącym w sferze cywilnoprawnej żadnych skutków.Rozważając powyższe wątpliwości, należy stwierdzić, że aczkolwiek przepis art. 34 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zawarty jest w rozdziale 6, normującym prawo pierwokupu, to jednak z jego sformułowania wynika, iż zawiera on delegację do wydania przez Radę Ministrów wytycznych dla właściwych organów administracyjnych, wytycznych zawierających jedynie polecenia i wskazówki dla tych organów. Wydana więc na podstawie delegacji zawartej w art. 34 wymienionej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach uchwała nr 62 Rady Ministrów, zawierająca wytyczne do tejże ustawy, nie może rzutować bezpośrednio na sferę praw i obowiązków obywateli. Za taką, a nie inną rolą wymienionych wytycznych przemawia zwłaszcza treść § 3 ust. 2, który upoważnia właściwe organy władz administracyjnych do korzystania z prawa pierwokupu we wszystkich wypadkach szczególnie uzasadnionych względami gospodarczymi. Z treści więc wymienionego przepisu wynika, że kwestia, kiedy należy korzystać z prawa pierwokupu, pozostawiana jest ocenie władzy administracyjnej. Dlatego też sądy nie mogą być powołane do badania prawidłowości stosowania prze organy administracyjne uchwały nr 62 w zakresie oceny, kiedy należy korzystać z prawa pierwokupu.Ponadto należy podkreślić, że ustawodawcy niewątpliwie były znane rozbieżności poglądów co do charakteru cyt. uchwały nr 62 Rady Ministrów w momencie nowelizacji ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 1969 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 80), a zwłaszcza przy zmianie art. 30 (obecnie art. 29).Skoro w znowelizowanym brzmieniu tego przepisu (obecnie art. 29 ust. 2) dopuszczona została możliwość wykonania prawa pierwokupu co do ułamkowej części nieruchomości, to niewątpliwie ustawodawca dokonałby dalej idącej zmiany tegoż przepisu, gdyby zamierzał wprowadzić również uprawnienia Skarbu Państwa co do nabycia części nieruchomości w sytuacji, o jakiej mowa w pytaniu; dokonałby również w tym zakresie nowelizacji odpowiedniego przepisu ustawy.Z przytoczonych przyczyn należy przyjąć, że skoro żaden z przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ani inny akt o charakterze wykonawczym nie zawiera unormowania dotyczącego możliwości pierwokupu części nieruchomości, to na przedstawione składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego pytanie prawne należało udzielić odpowiedzi negatywnej.W wypadku oświadczenia Skarbu Państwa, że wykonuje prawo pierwokupu w sytuacji objętej pytaniem prawnym, stwierdzić należy, że oświadczenie to nie może wywołać skutków przewidzianych w art. 29 i nast. ustawy, a zainteresowane osoby mogą wystąpić z powództwem o ustalenie, iż wykonanie prawa pierwokupu jest nieważne, jako sprzeczne z art. 58 § 1 k.c. Można wprawdzie przyjąć, że wykonanie prawa pierwokupu w odniesieniu do części nie zabudowanej nieruchomości w wielu wypadkach będzie po myśli zainteresowanych osób, ale mogą również powstać tego rodzaju sytuacje, w których wykonanie prawa pierwokupu jedynie w odniesieniu do części nie zabudowanej nieruchomości spowodowałoby znaczny spadek wartości zabudowanej części nieruchomości ze szkodą właściciela.Złożenie przez właściwy organ władzy administracyjnej oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu w sytuacji wskazanej w pytaniu należałoby traktować jako ofertę zawarcia umowy sprzedaży ponadnormatywnej nie zabudowanej części nieruchomości, a nie jako wykonanie ustawowego prawa pierwokupu.Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak wyżej.